两办发文：构建自然资源资产管理新规
新华社北京7月13日电
中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于健全自然资源资产管理制度体系的指导意见
（2026年7月4日）
旨在优化自然资源资产管理制度架构，落实全民所有自然资源资产所有者职责的统一履行，推动自然资源实现安全、高效、可持续利用及资产保值增值，经党中央、国务院批准，特提出本意见。
必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，深入领会党的二十大及二十届历次全会精神，扎实落实四中全会部署，全面践行习近平生态文明思想，坚定树立并实践绿水青山即金山银山理念，尊重、顺应并保护自然，统筹高质量发展和高水平保护，以完善自然资源资产产权制度为核心，加强自然资源整体保护，提升资产配置效率，维护所有者权益，优化管理体制与机制，强化监管，坚守资源安全底线，为人与自然和谐共生的现代化提供坚实支撑。
主要目标设定为：至2030年，自然资源资产管理制度体系更为健全，履职主体清晰、资产底数明确、整体保护有力、配置高效、考核监督完善，各类自然资源及国土空间得到全面有效保护，管理水平显著提升。至2035年，管理体制机制运行顺畅，系统完备的制度体系全面建成，资产管理水平实现全方位提升。
二、厘清自然资源资产家底
（一）优化自然资源统一调查监测评价体系。覆盖土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等自然资源及国家公园等国土空间，完善统一调查标准。统筹国土调查、年度变更调查、专项调查监测及国土空间动态监测，系统开展海洋综合调查，优化森林草原湿地荒漠调查监测，全面掌握资源本底。推进新型基础测绘体系建设，基于统一时空基准构建自然资源管理与国土空间规划“一张图”。依托国土空间基础信息平台强化数据分析评价，健全调查监测成果应用共享机制，加速调查监测工作数字化转型。
（二）完善自然资源资产清查统计核算体系。融合自然资源调查、国土空间监测、确权登记、分等定级估价等成果，定期开展资产清查，查清实物量、探索价值量核算，摸清资产底数与使用权状况。建立清查成果年度更新机制，加强分析应用。健全全民所有自然资源资产统计制度。完善并常态化推进自然资源资产负债表编制。探索开展自然资本核算。
三、完善自然资源资产产权制度
（三）健全自然资源资产用益物权等权利体系。坚持资源公有、物权法定，依法设立保护使用权，推动所有权与使用权分离。建立并完善权利体系，明确权利内容与行使方式，解决资源交叉重叠导致的权属不清问题。探索单独设立深层地下空间建设用地使用权，完善匹配的地下空间权利体系。推动设立国有农用地使用权，健全国有农用地权利体系。完善填海成陆后海域使用权向土地使用权转换机制。构建无居民海岛权利体系。依法依规推进用水权改革，明确区域与各类取水户的权利边界。
（四）全面推进自然资源与不动产统一确权登记。深化登记制度改革，推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛及探明储量矿产资源等自然资源，以及国家公园、自然保护区、自然公园（含风景名胜区）等国土空间的统一确权登记，明晰产权主体与权属界线。巩固不动产统一登记成果，提升登记规范化与便利度。深化农村集体土地所有权登记成果更新应用。规范高效开展林权类、海域使用权和无居民海岛使用权不动产登记。加快完善地籍数据库，形成统一产权底板。
四、加强自然资源整体保护
（五）促进自然资源资产保值增值。建立资产管理指标体系并发挥引导作用，强化整体保护与合理利用，严守耕地和永久基本农田红线，强化生态保护红线约束，严格管控城镇开发边界。结合国土空间规划实施，推进土地混合开发、空间复合利用及用途依法合理转换。健全主体功能区制度，引导各地立足禀赋发挥优势，挖掘提升资产价值。在开发利用全过程强化生态修复与系统治理，健全市场化多元化投入机制，通过保护修复促进资产增值。完善生态产品价值实现机制，探索资源权益指标市场化交易、大陆自然岸线占用修复平衡、生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励等机制，实现成本共担、效益共享。
（六）优化自然资源资产储备管护机制。完善土地储备分级管理，将所有未确定使用权人的国有建设用地纳入储备。探索开展资产综合收储，制定储备计划，分类实施管护，对公益性明显的资产实施日常管护，对经营性明显的资产可进行必要前期开发与临时利用。探索由专业运营机构、国有林业或农业经营单位等主体承担特定资产管护工作。
五、推动自然资源资产高效配置
（七）完善自然资源资产市场制度规则。深化有偿使用制度改革，依法依规建立健全划拨、出让、租赁、作价出资（入股）、联营和承包经营等配置规则，完善配置合同，明确各方权责并实施全生命周期管理。探索建立国有农用地有偿使用制度。全面推进矿业权竞争性出让，严控协议出让。逐步提高海域使用权市场化配置比例。培育规范用水权交易市场。依法依规制定分等定级估价规则，健全价格体系。完善交易机制，加强动态监测监管，建立市场信用体系，维护市场秩序。
（八）构建资产配置的新模式新路径。依据国民经济和社会发展规划、国土空间规划，探索编制资产配置方案，区分公益性与经营性资产，因地制宜划定储备片区与配置单元，统筹谋划储备、配置、价值实现及收益管理，形成资产组合标的。加强方案与规划协同，结合详细规划关于土地使用性质、开发强度等要求，细化配置规模、用途、结构、形态、方式及时序。完善多要素组合配置规则与估价技术体系，对同一主体需整体使用多种类资产的特定区域，依法实行组合配置。将使用条件、开发要求、起始价、收益核算及生态修复要求等纳入组合方案，一并公告并签订合同，相关部门依责监管。探索研究组合配置收益按资源种类核算方法，并与收益分配管理制度衔接。
六、健全自然资源资产监督考核
（九）加强自然资源资产收益管理。建立统一的全民所有自然资源资产收益管理制度，相关收入全数纳入政府预算。健全收益成本核算制度，加强收益管理。健全农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制。
（十）强化自然资源资产管理监督。制定全民所有自然资源资产所有权资源清单管理办法，编制清单，明确主体、对象及权责。加强保护利用全流程监管，压实履职主体保护责任。统筹开展管理责任考核，探索对履职主体的考核评价。更好发挥国家自然资源督察机制作用，依责监督所有者职责履行及权益维护情况。探索建立国有自然资源资产损害赔偿机制，做好与检察公益诉讼、生态环境损害赔偿制度衔接，所有者及管护主体依责承担资产损害的发现、核实、索赔和报告责任，有权依法要求侵权人停止侵害、恢复原状、赔偿损失并提起诉讼。
（十一）完善自然资源资产统一报告制度。完善政府向同级人大常委会专项报告国有自然资源资产管理情况的机制。建立资产管理及履职情况报告机制。依法向社会公布国有自然资源资产状况及管理情况，接受社会监督。
坚持党中央对自然资源资产管理工作的集中统一领导。按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的要求，强化组织协调。各地区各部门要树立正确政绩观，密切协同，以全链条协作促进一体化治理，加强风险监测预警，提升防控能力，确保制度落地。严明纪律规矩，强化监督问责，深化正风肃纪反腐。完善领域立法，严格执法、公正司法。提高科技支撑，加强学科与人才队伍建设。加强信息化建设，促进信息共享。提高绿色金融服务质效，引导金融机构加大市场化法治化支持力度。建立激励机制，鼓励各地开展差别化改革探索。自然资源部会同有关部门及时研究解决实施中的新问题。重大事项及时按程序请示报告。