1.5亿账户七成闲置，如何激活个人养老金

个人养老金制度在激发长期储蓄动力、提高资金运转效能上仍存障碍。

自2018年启动试点以来，我国个人养老金制度已逐步推广至全国，在体系搭建、市场联动与产品丰富度上取得阶段性成果，但在调动长期储蓄积极性、优化资金使用效率方面仍面临突出难题。

个人养老金制度现存短板

截至2025年底，个人养老金制度已完成从局部试点到全国落地的过渡，开户人数突破1.5亿，累计缴费额超千亿元，初步构建起多层次养老保障格局。

从账户活跃度看，呈现出“开户猛增、使用低迷”的矛盾局面。商业银行作为开户主力，推动账户数在两年内由1954万跃升至约7279万，首年增速逾150%。然而，《2025中国养老金金融白皮书》显示，实际缴费账户仅占总数22%，超七成账户未发生资金流动，“开户热、缴费冷”现象持续存在。即便已缴费者，平均投入金额仅为年度上限1.2万元的2.5%。更值得注意的是，仅有约61%的资金被用于投资，其余仍以活期形式滞留账户。

当前制度运行中，目标设定与现实成效之间存在系统性落差，集中体现为四大治理瓶颈。

其一，激励机制适配性不足，成为制约普及率提升的关键堵点。现行税收优惠缺乏分层设计，对无纳税义务的低收入群体激励微弱；中高收入人群则因缴费上限受限，难以满足更高养老储备需求。同时，对年轻群体缺乏专属引导策略，未能针对其收入起点低、积累周期长的特点设计阶梯式激励，导致参与意愿薄弱，长期复利效应难以释放。

其二，产品结构偏离养老本质，无法匹配多样化储蓄诉求。当前产品仍以储蓄型、保险类低风险工具为主，虽契合保守型投资者，但收益率偏低，难达养老资产保值增值的核心目标。权益类、生命周期型等长期配置产品供给匮乏，选择面狭窄，既无法覆盖不同年龄段的风险偏好，也难支持随年龄调整的投资策略，单一化供给削弱制度吸引力。

其三，服务责任缺位与风险保障机制不健全，参保人权益易受损。部分机构重营销轻服务，对产品锁定期、收益波动、养老属性等关键信息提示模糊，风险告知流于表面，易致参保人误判。同时，金融机构缺乏全周期服务约束，后续投顾、组合再平衡等配套支持缺失，参保人在资金管理中面临较大不确定性。

其四，各层次养老制度协同不足，制度割裂降低整体效率。个人养老金与基本养老保险、企业年金间尚未打通账户转换与资产迁移通道，参保人因职业变动常遭遇养老积累中断。三者在缴费规则、税优政策、领取条件等方面衔接松散，功能互补初衷未能实现，不仅削弱公众信任，也限制了多层次体系的综合效能。

国际经验参考

面对激励乏力、产品单一、资金沉淀等问题，可适度借鉴日本、美国成熟做法，为制度优化提供路径。

日本构建了完善的三支柱养老体系，其中iDeCo计划尤为值得研究。该计划赋予个人高度自主权，允许灵活配置投资标的，涵盖国债、地方债、信托、股票等多种类型，参与者可根据市场动态自由调整组合。

在税优设计上，iDeCo实行缴费抵税+收益免税模式，有效促进长期积累。我国可探索分层激励，如对低收入者叠加财政补贴，为灵活就业者提供“缴时纳税、领时免税”的替代选项，增强制度包容性。

在制度衔接上，iDeCo支持跨计划资金转移，确保账户延续性。我国应优先打通企业年金与个人养老金间的资产流转渠道，提升养老储蓄便携性。针对中小企业，日本推出iDeCo+计划，通过税优鼓励企业代缴。我国亦可引入类似激励，并研究自动加入机制，扩大覆盖广度。

此外，日本通过国民年金基金联合会定期修订制度规范，确保政策适应性，对我国监管框架建设具有启发价值。

美国个人养老金以结构清晰、税优明确、市场化程度高著称，形成个人自愿+雇主支持的复合体系。传统IRA采用“缴时免税、领时征税”的递延模式，减轻在职税负；罗斯IRA则“缴时纳税、领时免税”，提供稳定预期，提升参与积极性。

以401k为代表的雇主支持型账户，通过企业配缴机制绑定劳动关系，显著提升覆盖率与缴费强度。辅以自动加入、默认比例、多元投资等设计，有效克服短期行为偏差，引导形成长期储蓄习惯。

美国制度优势集中于三点：一是税优贯穿全流程，增强制度黏性；二是发挥雇主动员与成本共担作用；三是依托成熟资本市场，实现专业化增值管理。

完善我国制度的对策建议

针对现存问题，需从系统治理角度推动制度由规模驱动转向效能驱动，重点构建五大支撑体系。

其一，重构税优结构，提升普惠性与吸引力。可参照美国IRA双轨制，同步推出传统型（缴时免税）与罗斯型（领时免税）选项，适配不同人群需求。同时借鉴日本iDeCo，研究提高扣除额度，或对中低收入者实施“补贴+税优”组合激励，增强公平覆盖。

其二，深化雇主参与，强化二三支柱联动。可引入美国“自动加入+默认投资+企业配缴”机制，尤其鼓励中小企业为员工提供配套支持。仿效日本iDeCo+，对代缴企业提供额外税惠，并将个人养老金纳入企业福利体系。亟需建立企业年金向个人养老金的资产转移通道，保障离职、退休时养老积累不断档。

其三，健全默认投资机制，发展全周期产品线。强制推行“合格默认投资”制度，默认配置目标日期基金等自动调仓产品。参考日本iDeCo多元化供给，鼓励开发养老主题基金、ESG产品、终身年金等，并制定统一透明的信息披露标准，辅助理性决策。

其四，建立动态评估与协同监管机制，确保稳健运行。设立常态化政策检视机制，定期评估参数与效能。强化金融、财税、人社等部门协作，构建覆盖销售、投资、信披、风控的全链条监管，并设立独立纠纷调解平台，切实保障参与者权益。

其五，加强投教普及与长期理念培育。将复利思维、长期规划等内容纳入国民教育与公共宣传，引导公众树立自主养老观。金融机构应落实投教责任，借助智能投顾为不同群体定制养老方案。多方合力推动观念转型——从短期储蓄转向长期投资，从依赖政府转向自我负责，夯实制度发展的社会认知基础。

（作者系法学博士、宁波大学法学院讲师、东海研究院研究员）