深圳欠薪基金两年垫付逾7000万 该由谁承担企业欠薪成本

每经记者|孔泽思每经编辑|张益铭

4月初，深圳公布了上一年度欠薪保障基金的收支和结余情况。2025年，深圳动用欠薪保障基金为3965名劳动者先行垫付工资7242.21万元，追回垫付款402.05万元。当年基金结余为-6549.09万元，成为公开记录以来结余最低的一次。

深圳欠薪保障制度再度受到关注，发生在今年春节前后。2月初，深圳市宝安区人力资源局作出决定，为某企业15名员工先行垫付29万余元工资，后续再向企业追偿相关款项。这一做法也获得了不少网友支持。

不过，在赞许声之外，这一基金已持续多年处于“支大于收”的状态。随着不少地方以财政资金建立欠薪保障安排，一个更深层的问题也随之浮现：企业拖欠工资，最终应由谁来承担这笔成本？

事实上，深圳的欠薪保障制度并不是新近出现的事物，而是一项已经探索了近30年的地方性制度。

1996年，深圳出台《深圳经济特区欠薪保障条例》（下称《条例》）。按照最新文件，欠薪保障基金的来源主要包括三部分：其一是欠薪保障费（用人单位每年第一季度应缴纳400元）；其二是财政补助；其三是基金依法产生的利息及接受的合法捐赠。

4月6日，北京京本律师事务所主任连有向《每日经济新闻》记者表示，《条例》将垫付范围限定在两种情形：一是企业已被人民法院依法受理破产申请，二是法定代表人或主要负责人隐匿、逃跑。员工领取垫付工资后，区级人力资源部门便取得对应已垫付款项的追偿权。

连有指出，这项制度属于介于社会保险和行政救济之间的一种独立安排，是对《中华人民共和国劳动合同法》中事后救济路径的制度性补充。在用人单位主体“弱化”甚至消失的情况下，通过公权力先行介入，优先保障劳动者的基本生存权益。

从实践效果看，深圳欠薪保障基金起到了“稳定器”的作用。广东媒体曾在2018年报道，截至2017年12月31日，深圳运用该基金处理欠薪垫付案件1199宗，涉及员工10.55万人，累计垫付欠薪3.44亿元，基金账户结余9.38亿元。

另一项政策变化同样出现在2018年。为减轻企业负担，深圳决定在2018年至2022年暂停征收欠薪保障费。按2017年征收额1.71亿元测算，官方预计5年暂停征收可为企业减负约8.55亿元。

首个5年停征期届满后，深圳又在2023年决定继续暂停征收3年欠薪保障费。也就是说，从2018年至2025年，深圳一直未向用人单位收取这笔费用。

数据显示，近些年深圳欠薪保障基金每年垫付金额都在3000万元以上，2024年和2025年更是超过7000万元。由于追回金额明显低于垫付支出，基金自2018年起多数年份结余为负，只有2023年实现9590.09万元结余，但相关部门并未披露当年资金的具体来源。

整体来看，深圳欠薪保障基金的消耗速度已连续快于补充速度。连续8年暂停征收相关费用，是否意味着基金已经失去常态化“造血”能力？积极的一面是，按2017年末9.38亿元余额估算，到2025年末基金余额仍可能高于7亿元。

若将视角扩展到全国，中国内地目前可能仅有上海、深圳建立了以企业缴费为主、财政资金作为补充后备的“欠薪保障金”机制。

近日，有深圳相关部门人士向《每日经济新闻》记者表示，若要建立一套完整的欠薪保障机制，对地方财力及其他多个方面都会形成考验。

在更多地区，更常见的做法是设置欠薪应急保障金或周转金，由财政资金提供支持。《广东省工资支付条例》规定，各地级以上市人民政府应建立欠薪应急周转金制度，但并未对资金来源及运行方式作出细化说明。海南、青海、宁夏等地也从省级层面建立了保障农民工工资支付的相关机制。

但财政垫付模式同样存在争议。曾有省级媒体报道指出，部分观点认为，动用公共财政为企业欠薪垫付，等同于替企业承担责任，本质上是“用全体纳税人的钱来兜底”。

近日，中山大学岭南学院经济学教授林江在接受《每日经济新闻》记者采访时，从“可持续性”和“公平性”两个方面提出看法：从可持续性来看，若欠薪垫付长期依赖财政补贴，可能加重地方财政负担；从公平性来看，以守法企业和纳税人缴纳的税款，为部分破产或失信企业的欠薪行为埋单，若对违法企业及责任人追责不足，也会削弱守法经营者的积极性。

连有表示，深圳的欠薪垫付制度总体符合“最后手段原则”和“基金安全原则”，在保障被欠薪员工生存权方面已处于国内领先水平。但若要在全国推广，仍需破解资金来源可持续以及与破产法深度衔接等问题。

因此，深圳欠薪保障基金近年来持续“支出高于收入”，再加上多地普遍依赖财政资金垫付企业欠薪，使一个核心问题更加突出：用于垫付欠薪的资金，究竟应当从何而来？

林江认为，可根据企业规模、行业风险等级、历史欠薪信用记录等因素，实行差异化、浮动式征费标准，并对抗风险能力较弱的小微企业给予适度减免，以体现公平并更精准反映风险成本。财政应被定位为特殊情况下应急使用的“最后补充者”，用于应对极端情形，而不应长期替代企业主体责任成为常态化兜底者。

“除此之外，还应拓展更多补充渠道：比如探索工资保证金制度，要求建筑等欠薪高风险行业企业预缴保证金，并实行专户存储、按需划拨；引入市场化保险机制，鼓励开发商业‘欠薪保障保险’，形成‘商业保险+政府基金’的多层次风险分担体系；同时将对欠薪企业征收的行政罚款、滞纳金等收入按比例划入保障基金。”林江说。