15城入选城市更新名单背后的深意

来源：中国房地产报

城市与区域治理研究院 苏志勇/文

2026年5月22日，财政部官网公布了《2026年度中央财政支持实施城市更新行动评选结果公示》，晋城、鞍山、长春、无锡、宁波、马鞍山、泉州、烟台、洛阳、荆州、深圳、桂林、贵阳、昆明、银川等15座城市跻身拟支持名单。这标志着财政部与住建部连续第三年通过竞争选拔机制，从全国筛选出城市更新典范城市并提供定额补贴。依据通知规定，中央财政按区域标准发放定额补助，东部地区每城补助上限为8亿元，中部地区为10亿元，西部地区为12亿元。资金将依据工作进展分年度拨付。

纵观今年入选的15座城市，从区域分布看，涵盖了东部沿海、中部内陆、西部腹地及东北老工业基地，布局十分均衡。若按城市特质分类，大致可划分为四类：首先是面临转型压力的资源型与老工业城市，如鞍山、晋城、长春、马鞍山，这些城市普遍背负着管网老化与工业遗产活化双重挑战。其次是制造业强市与滨海港口城市，包括无锡、宁波、烟台、深圳，它们共同面临高密度建成区存量盘活、滨水空间重塑及城中村改造等任务。第三类是古城、历史文化街区等受生态约束的城市，如洛阳、泉州、荆州、桂林，其核心课题在于历史街区微更新、防洪排涝及保护与发展的平衡。最后是西南山地及边疆节点城市，涵盖贵阳、昆明、银川等，这些城市需应对山地管网改造难、改造体量大及生态红线紧等困境。以下将逐一解析这15座城市的典型特征及其近年来的城市更新实践。

一、老工业城和资源转型城市

1．鞍山。作为老工业基地及资源型城市，鞍山拥有大量工矿时期遗留的老旧住区、厂区及老化管网，更新需求迫切且规模庞大。自2021年起，鞍山连续五年推进城市体检与更新，构建了“体检—更新—评估—再体检”的闭环机制，并成功入选国家“城市双修”及老旧小区改造试点。近五年累计完成老旧管网改造近1500公里，排查整治隐患燃气管网近70公里，全面更换老旧灰口铸铁管网536公里。2026年政府工作报告设定了明确的更新硬指标：推进更新项目211个，改造老旧小区29个，更新老旧电梯320部，改造燃热供水排水管网285.6公里。总体来看：数据详实，开工率高，机制持续滚动。

2．晋城。晋城既是典型资源型城市，又是国家级历史文化名城。这种“既要更新改造，又要文脉保护”的矛盾，正是中央财政致力扶持并旨在提炼可复制样板的类型。“十四五”期间城建领域累计投入超1400亿元，并谋划了2025至2027年共177个重点项目，形成总投资约520亿元的储备池。2026年初已发布《城市更新行动计划》，将从老旧小区、功能完善、历史文化保护等八个维度系统展开。概括而言：有工程实绩，有项目库，有时间表。

3．长春。长春的独特性不仅在于其工业老城身份，更在于拥有大量伪满时期历史建筑群，伊通河穿城而过。因此，长春的城市更新需破解重工业遗产活化、历史风貌街区宜居化、寒地城市基础设施补短板这三大难题，这对全国同类城市极具参考价值。“十四五”期间，长春累计完成1340个老旧小区提质升级，惠及45万余户居民；新民大街历史文化街区改造、伊通河全流域治理等成效显著。总结来说：有竣工数据，有居民反馈，有实景展示。未来中央定额补助资金将重点投向样板片区建设、历史风貌活化、地下管网及完整社区建设等领域。

4．马鞍山。马鞍山是安徽沿江“八百里皖江”的核心节点。长江保护、滨江岸线生态修复、沿江工业搬迁与棕地更新始终是中央财政城市更新的重点支持方向。对马鞍山而言，沿江化工/钢铁区域的退岸搬迁与生态修复，采石矶至薛家洼段滨江风光带的系统打造，以及老旧矿住区的连片改造，均契合国家打造“长江沿线样板”的思路。马鞍山不仅是较早推动城市更新立法的城市，在老旧小区改造、老旧工业区存量盘活等方面也持续发力，特别是滨江EOD（生态环境导向开发）模式的探索走在全省前列。本次中央定额补助资金将重点支持沿江样板片区建设、工矿老旧住区连片改造及地下管网生命线工程。

二、制造强市和滨海口岸城市

1．无锡。作为发达的工商业城市，无锡面临老旧厂区/工业遗产、老旧住区、城中村等复合型更新需求。236处历史建筑已完成挂牌保护与数字化建档。在城市更新制度建设上，无锡是全国地级市中体系最完整的城市之一，规程层面有《无锡市城市更新办法》，蓝图层面有《城市更新三年行动计划（2025-2027）》，操作层面有《城市更新片区及项目库管理办法》。目前无锡正探索片区统筹与区域整体平衡模式，通过优质资产运营收益反哺公益性短板，降低对土地出让的依赖。中央定额补助资金将重点投向样板片区建设（老旧住区连片改造、工业遗产活化、完整社区、基础设施）及机制建设（项目库管理、投融资模式、存量用地审批改革）。

2．宁波。宁波是入选15城中唯一的世界级港口工业城市，拥有大量沿江沿河的老码头、老工厂、老仓储区及海曙罗城的老旧住区，如何将其转化为活跃的消费空间、文化客厅和生活岸线，是城市更新的核心课题。在制度层面，宁波是全国副省级城市中最早完成城市更新立法的城市之一。《宁波市城市更新条例》《宁波市城市街区更新实施方案》《住建专项资金管理办法》构建了从条例到操作细则再到资金杠杆的三级架构。他们不仅依法办事，在引入社会资本方面还探索出三种成熟模式（国企主导+新兴业态引入、民营资本直接盘活低效用地、股份经营合作+市场化运营），成为“东部发达城市不依赖转移支付、自主造血”的生动范例。

3．烟台。烟台在城市更新中具有独特的标签：百年开埠老城+万亿级港口工业城市+国家低碳转型试点。一个百年开埠的滨海老城，如何在保护近代遗产的前提下，实现老住区宜居化、滨水岸线从工业功能向生活功能转型，这对全国沿海开埠城市具有借鉴意义。作为首批国家碳达峰试点城市，如何以存量提质承载绿色低碳转型也是重要课题。近年来，烟台在老城更新方面稳步推进，例如所城里历史文化街区的修缮活化，芝罘湾片区系统谋划“退港还城”，以及老旧工业区改造等。中央定额补助资金将重点投向芝罘老城样板片区、滨海岸线生态修复、地下管网生命线工程，以及“更新+双碳”融合机制建设。

4．深圳。深圳是这15座城市中最“不差钱”的城市，也是全国唯一将城市更新打造为“制度化产业”的超大城市。在立法层面，深圳早在2021年就颁布执行了《深圳经济特区城市更新条例》，从确权、征拆、利益分配、公共利益保障到实施程序，实现了全套法制化。深圳缺乏大面积“摊大饼”的空间，建成区密度极高，需要“螺蛳壳里做道场”的智慧。其要解决的并非“老城区衰败”，而是城中村规模化品质化改造、高密度老旧小区的垂直更新、产业升级与空间再配置，这些课题北京、上海也在探索，但深圳已将其纳入法定化、常态化、规模化轨道，这也是其入围中央财政支持名单的关键所在。

三、古城、历史文化街区等生态约束型城市

1．洛阳。作为十三朝古都，洛阳是全国最典型的“古都型有机更新”考场，如何在洛邑古城周边、隋唐洛阳城遗址、涧西苏式工业街区三种截然不同的保护逻辑下推进宜居化改造，既要保护历史文脉，又要改善居住条件，是城市更新需破解的核心课题。在行动上，洛阳于2025年9月出台《城市更新行动计划（2025-2030）》，系统谋划了十大任务。2025年完成主城区全覆盖城市体检，覆盖100个社区、4792栋居民建筑，形成78项指标体系。未来中央财政补助资金将重点用于老城样板片区、地下管网生命线、完整社区嵌入式设施等领域。

2．泉州。泉州拥有“世遗古城”“海丝起点”“侨乡”等众多标签。其特殊性在于，它并非一座“遗产公园式古城”，而是鲤城老城区内仍有几十万人居住的活态古城。泉州需探索的是，在世遗缓冲区内如何改善居民居住条件，同时避免将古城变成仿古商业街，这对全国一大批同类城市和历史文化名城具有重要参考价值。在城市更新方面，泉州前期工作扎实：2024年底《泉州市城市更新专项规划（2024-2030）》正式实施。规划层面，完成了从体检、片区划定到项目库、实施时序的全链条闭合；实施层面，完成了中山路历史文化街区修缮整治、西街周边微更新等工作。中央财政补助资金将重点用于鲤城古城样板片区的基础设施隐蔽工程、完整社区嵌入式服务设施、六大更新片区的系统推进等方面。

3．荆州。荆州城市更新并非普通的老城改造，而是高规格古城约束下的老城更新。其老城被全国重点文物保护单位——荆州古城墙包围，意味着城墙保护范围和建设控制地带严格限高、限开发。老城区内大量低矮密集的老旧住区、窄街小巷、老化管网，更新必须在“活着的社区+文保红线”之间走钢丝。解决好这一命题，就能蹚出一条“古城内宜居化微更新”的新路。2026年荆州提出实施160个老旧小区改造，推进胜利街西段修缮整治，以及荆州古城张居正街、荆北路、荆南路等片区环境整治等项目。中央财政补助资金将重点支持古城内老旧小区连片改造、古城基础设施隐蔽工程、历史街巷活化利用等方面。

4．桂林。桂林在15城中拥有独特标签：世界级山水旅游城市+喀斯特生态红线+国家级历史文化名城，城市更新需在这三重约束下实施。这样一座靠“山水+文脉”生存的世界级旅游城市，如何在不破坏任何红线的前提下，让原住民受益而非被景区化驱逐，是城市更新需破解的难题。2026年桂林计划启动城市危旧房改造3243套，完成棚户区改造1620套，靖江王城周边综合整治持续推进。中央财政补助资金将重点支持王城-榕杉湖样板片区的基础设施隐蔽工程、漓江沿岸公共空间贯通、老旧小区连片宜居化改造等方面。

四、西南山地、边疆节点型城市

1．贵阳。与桂林、荆州的约束不同，贵阳老城的核心特征是“山城地形+喀斯特地质”，平地稀缺，老城沿河谷发育，云岩、南明两区核心区建筑密度极高，街巷狭窄，落差巨大。如何在平地极少、地质条件苛刻、文保点位密集的情况下，补齐基础设施短板，让老社区变宜居，对西南地区一大批山地城市具有示范意义。在更新实践方面，贯城河揭盖+太平湖焕新已被住建部列为全国城市更新典型案例。中央财政补助资金将重点用于云岩-南明老城核心区样板片区的隐蔽工程、完整社区嵌入式设施建设、“一河一道一片”机制深化。

2．昆明。昆明的标签是“生态敏感型湖滨城市+门户枢纽+老城更新”，如何在“滇池生态保护绝对优先”的约束下，同步更新好老城的老旧住区、历史街巷、环湖棕地，是昆明城市更新的核心命题。中央财政选择样板遵循“区域均衡+类型覆盖”，高原湖泊生态城市更新模式本身就是独立的一类，昆明则是典型代表。此外，昆明作为中国-南亚东南亚的门户枢纽，如何在生态红线+边疆条件下做存量提质，对西双版纳、大理乃至整个大西南的州府城市都有参考价值。中央财政补助资金将重点支持五华-盘龙老城核心区样板片区、滇池北岸/环湖滨水带的生态修复与公共空间贯通、门户枢纽配套的完整社区嵌入式设施建设等方面。

3．银川。兴庆区是银川的老城核心，城市更新痛点是典型的“老城区病”而非“资源枯竭型塌陷”，这里有大量上世纪七八十年代建成的老旧小区，管网老化、供热效率低、无电梯、消防通道不足，街巷尺度小、密度高，部分区域排涝能力不足，基础设施补短板的性价比高。另外，银川也是国务院公布的第三批国家历史文化名城，城市更新必须遵循“保护+微更新”原则，这种有文化约束条件下的更新模式能产出可复制经验。近年来银川城市更新工作也在积极推进，包括城镇老旧小区改造滚动计划（兴庆、金凤连片推进）、海绵城市建设、供热管网更新和集中供热能效提升等都取得了积极进展。中央财政补助资金将重点用于兴庆区老城样板片区改造，包括老旧住区连片改造、供热/供排水管网生命线、排涝补短板，沿黄/湿地海绵型公共空间贯通，适旱型更新的机制建设等方面。

总之，选择这15座城市作为中央财政支持重点，其意义在于中央财政正通过竞争性选拔方式，为全国不同基因的城市树立一个可参照的坐标系，利用财政资金杠杆，形成三年可验收的样板片区和一套能自运行的机制。

责任编辑：韦子蓉

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