蔡昉：主动化解人工智能给就业带来的挑战
2026年全国两会期间，习近平总书记在参加江苏代表团审议时强调，“要准确把握新形势下人民群众对美好生活新期待和民生工作新特点，积极主动解答如何实现高质量充分就业、如何增加城乡居民收入、如何进一步提升基本公共服务和社会保障水平等课题，探索推进全体人民共同富裕的有效途径”。人工智能对就业的冲击，正是中国迈向现代化进程中遭遇的一项崭新课题，处在众多民生领域新任务的核心位置。
人工智能的演进与运用是新一轮科技革命和产业变革的强劲驱动力，是突破资源禀赋与配置效率瓶颈的关键路径，是中国必须抢占的科技高地。与此同时，人工智能也呈现双刃剑特征，既大幅提升劳动生产率，也可能引发就业层面的冲击。人工智能呈现的技术特性，归根到底源自研发环节秉持的理念与导向。面对结构性就业矛盾加剧的冲击，应当借助引导人工智能对标预先规范的方式，主动积极应对，消解其负外部性。这要求构建积极就业政策的升级版本，强化劳动力市场制度对劳动者权益的守护，以及社会保障制度的基础性、普惠性、兜底性功能。妥善回答民生相关课题、破解一系列前所未有的挑战，正是人工智能持续、健康发展的根基，形成智能向善、惠及民生的良好效应。
人工智能加剧结构性就业矛盾
不断涌现、快速迭代的大语言模型，已在诸多白领岗位上达到平均技能水准，对技能禀赋欠缺的群体，尤其是仅具备入门技能的青年劳动者及遭遇数智鸿沟的大龄劳动者形成替代。随着人工智能的日新月异，其对就业的冲击将愈发明显，具体而言将引发两种情形。一方面，人工智能模型沿现有方向朝通用人工智能演进，人工智能模型掌握的技能将延伸至更多依托认知型技能的行业与岗位，冲击的对象从平均技能逐步上探至顶端技能，对白领职工的就业替代将是全方位的。另一方面，人工智能赋能机器人、智能体将是下一波不可阻挡的突破性浪潮，大规模替代操作性工作即蓝领岗位同样是必然趋势。
就业替代的核心在于人工智能相较于人类劳动者拥有技能优势，替代的路径则是伴随人工智能能力的提升与拓展，逐步削弱劳动者传统技能的竞争力。由于这一过程的特点在于新旧技能之间的持续消长，就业冲击本质上仍属结构性就业矛盾的体现，即技能或人力资本的供需平衡不断被打破，同时不断实现再平衡的调整过程。既然人工智能对就业冲击的性质就是持续强化结构性就业矛盾，那么应对人工智能冲击与破解结构性矛盾，在政策方向与工具的选择上也具有显著的一致性，可以预期产生异曲同工的效果。
鉴于人工智能引发的结构性就业矛盾加强版具有持久化乃至不可逆转的属性，应对就业冲击的政策理念应当立意更高，秉持以人民为中心的发展思想，对应的政策工具也应当是升级的版本。当前，人工智能的就业冲击效应看似尚未充分显现，实则已在悄然发生，极有可能在某个时点上骤然显化。除非尽快、有效推行升级版的积极就业政策，形成与人工智能时代相匹配的就业友好型发展方式，否则人工智能的指数型进步与渗透势必造成指数级的数智鸿沟，指数型变化的颠覆性技术同相对稳定的现行政策框架及制度安排之间便会产生一定程度的错位。
对标就业友好型发展方式
防范与应对人工智能对就业的冲击，应当先从技术源头着眼与入手，主动引导研究与开发方向，并依据所产生的效应持续修正。人工智能拥有强大且日益增强的赋能能力，这也意味着其实际运用可被引导至不同方向、产生截然相异的后果。在人工智能科学领域一直存在所谓“对齐”的概念，旨在以法律、社会规范、公众意图、智能向善等要求约束和引导技术发展与应用。因而，我们要按照经济社会发展的目标导向与问题导向，把与此相关的命题转化为人工智能对标就业友好型发展方式。
人工智能研发与应用的对标，是贯彻落实构建就业友好型发展方式的必然选择与内在要求。在坚持就业优先原则的基础上，进一步提出就业友好型发展方式，就是要引导以人工智能为代表的科技革命最大化创造新岗位，并赋能促进就业的政策制定与实施。这种对标的成效应当体现为：模型的研发与应用更加聚焦增强劳动者能力，而较少替代劳动者岗位。例如，增强现实与具身智能相融合的技术路径，在性质与方向上最契合岗位创造的要求。在增强现实提升人们感知能力的基础上，包括机器人在内的智能体可在更多感知与动作方面增强劳动者能力，弥补特定方面技能的欠缺，使相对弱势的劳动者胜任更多的工作与任务；具身智能可通过使智能工具更聪明、导向更明确，与人类劳动形成更强的互补性与协同性，从而在诸多领域增加岗位，在宏观层面维持就业稳定。
适应人工智能时代的积极就业政策，既涵盖对既有公共就业服务内容予以提质与升级，更精准聚焦现实中的制约因素，提升劳动力市场的配置效率与匹配度；也涵盖按照就业友好型发展方式的要求，拓展公共就业服务的内涵与外延。这一拓展中最不可或缺且至为紧迫的方面，便是借助法律、规制与产业政策的权威性及奖惩机制，引导人工智能开发与应用对标积极就业政策，使最新技术融入就业友好型发展方式。具体而言，以规制、奖惩、引导的方式，使人工智能的岗位创造效应，尽可能大于对既有岗位的破坏效应。
打造公共就业服务升级版
面对人工智能对就业冲击的严峻挑战，应当基于既有应对结构性就业矛盾的政策框架，进一步加大积极就业政策力度，增强措施的针对性，培育并形成超前治理的理念与机制。人工智能与智能体的学习能力日益增强，也愈发擅长掌握劳动者的各类技能，提升人力资本以应对人工智能冲击无疑是必要之举。新技能不断沦为过时技能，劳动者能力随着岗位而持续更新，不能寄望于技能培训可以一蹴而就、一劳永逸地解决问题。对公共就业服务而言，适应人工智能时代人力资本性质的变化以及培养模式转变的要求，对劳动者进行培训的力度应显著加大，尤其是要立足于大幅增加培训时长、不对培训的频次设置上限、与时俱进扩充和更新培训内容。对于学校教育而言，人力资本培养体系中培训占比将大幅提升，成为终身学习的重要途径。
面对人工智能带来的前所未有挑战，应当从以下方面树立理念与部署措施。首先，完善人力资本培养模式。无论是学校学习还是终身培训，支出责任均主要在政府，应当作为全人群、全生命周期基本公共服务的重要内容。其次，技能培训重点除了旨在提升劳动者使用与驾驭人工智能的“急用先学”、旨在促进尽快再就业的转岗培训外，特别注重顺应人类智能与人工智能的互补特性，发挥人类人力资本的比较优势，在与人工智能的博弈中尽可能把握先机。最后，完善人力资源供需匹配机制。因应人工智能时代特点，通过劳动力市场与公共就业服务体系的协同，持续提升匹配效率。通过改革提升行政管理的一体化水平、强化就业友好型目标的一致性、统筹使用资金与重新配置资源，不断破解结构性就业矛盾。
高效提供公共就业服务应当善于运用人工智能，借助数据、模型、算法等技术与赋能手段，“以其人之道，还治其人之身”。从理论上讲，人工智能创造岗位的能力，不仅可以与替代岗位的威力一样强大，甚至长期来看就业创造完全可以跑赢就业破坏。只是由于激励的导向，即替代就业能够获得即时的市场回报，创造就业却只能形成长期的社会回报，才会使就业替代效应超过就业创造效应的情形更频繁发生。破解这一激励不相容的纠葛，需要以公共政策的方式，预先做好社会回报率的分享，鼓励旨在创造就业岗位的技术创新与制度创新。
完善劳动力市场制度与社会保障
劳动力是以劳动者即人本身作为载体的特殊要素，因而在经济活动或社会财富创造的过程中，既需要借助市场机制对人力资源进行配置，也需要借助一系列制度形式对劳动者权益予以保护。从这个意义上讲，劳动力市场存在失灵现象。科技革命与产业变革越是具有颠覆性，创造性破坏来得越是剧烈，市场机制在保护劳动者权益方面就越是力不从心，劳动力市场制度的必要性与紧迫性就愈加凸显。人工智能的革命性同样在这方面显现出来，对各项相关的制度建设提出新课题。
在已经发生与即将发生的人工智能就业影响中，一个不容忽视的特征性变化是，以往劳动力市场制度的运行，譬如就业与社会保障相关的立法与执法、实施最低工资制度、集体协商制度、劳动合同制度以及进行劳动争议仲裁等，均以用人单位为规制与监督的对象，在一种相对稳定的环境与预期中，努力减轻劳动力市场失灵现象的负面影响；如今则要面对近乎无所不能的技术手段掌握者，抗衡那些不符合社会规范的算法与模型；就业与创业也超出了传统用人单位的范畴。相关制度形式不仅需要掌握更加硬核的科技手段，更需要具备对技术、经济与社会的前瞻判断。
如果说在一定阶段上，为了保持社会保障制度的长期可持续性，制度运行需要强调贡献与受益的对等原则，为此还需要借助严格的识别机制，在人工智能渗透率不断加大的条件下，对受益人群进行识别的必要性与可操作性受到挑战。如今，我们愈发难以确定受过多少年的学校教育，在职业学校、大学与研究生阶段选择何种专业，或者说具备哪些技能，才无需担忧自身岗位受到冲击。相应地，借助特定机制识别特定群体是否应当获得某种社会保障给付，执行的难度将越来越大。因而，把握适当的限度与程度以及循序渐进的节奏，社会保障制度应当具备更强的普惠性，显著降低门槛以便覆盖更广泛群体。
随着人工智能日益广泛地渗透于众多行业，同时表现出提高劳动生产率的确定性。各国纷纷讨论与探索过一些新型劳动力市场制度形式以及普惠性社会福利方式，旨在广泛分享生产率红利与应对就业冲击。其中一些较为流行的制度，对应着中国现有的劳动力市场制度或社会保障项目，可作为相应制度演进的参照点。例如，如何以“全民基本收入”作为参照，提升最低生活保障的覆盖范围与保障水平；如何推动从最低工资制度向生活工资制度靠拢和过渡；如何把城乡居民养老保险提升为非缴费型的基本养老保险制度，无条件均等地覆盖全体老年人；如何在第三次分配领域实质性落实智能向善，激励形成企业新型社会责任；等等。
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