重构AI基建：工信部发布三年行动指南

6月10日，工信部正式出台《“人工智能+信息通信”创新发展实施意见（2026—2028年）》（以下简称《实施意见》），规划到2028年，信息通信网络将初步达成高等级自智水平，构建30个以上高价值典型场景，培育一批标杆应用与特色智能体，并确保城域算力1毫秒时延圈的覆盖率达到75%以上。

该文件旨在解答在AI大规模渗透各行各业之前，网络架构、算力资源、终端设备及治理体系应如何升级。AI促使信息通信的服务对象由人扩展至人、机、物的全域互联，智能体（Agent）将成为未来的核心连接对象，连接规模将实现数量级飞跃。高速信息通信网络将为AI提供广阔的算力与数据互联支撑，助其突破地域限制；海量通信终端向AI终端演进，将极大拓展用户基数，为产业注入全新动力。

政策背景

当前，人工智能技术正以前所未有的速度迭代，与实体经济深度交融，成为驱动产业升级、重塑全球竞争格局的关键变量。党中央、国务院高度重视AI发展，“十五五”规划纲要明确全面实施“人工智能+”行动，全方位赋能千行百业。国务院亦发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，推动AI与科技、产业、消费、民生等重点领域广泛融合。

与AI融合创新已成为信息通信行业的重要趋势，主要体现在“应用AI、支撑AI、融合AI”三个维度。在应用AI方面，AI正推动信息通信网络从“连接”向“智能连接”跃迁。目前，基础电信企业已将AI能力融入网络规划、建设、运维、优化及运营全生命周期，在故障预测、绿色节能、智能客服等方面成效显著。在支撑AI方面，我国5G基站总数已超500.9万个，400Gbps广域长距传输已现网部署，智能算力规模达1882 EFLOPS（FP16），为AI发展筑牢底座[1]。在融合AI方面，依托5G、光网等连接基础，积极引入AI技术释放数据价值，形成了机器视觉检测、精准设备控制等一批典型场景。

然而，人工智能技术正处于快速迭代与突破的爆发期，AI与信息通信的深度融合作为新兴研究方向，兼具复杂性与系统性，在关键技术突破、融合路径探索、商业模式创新及隐私安全保护等方面仍面临诸多挑战。

我国人工智能领域的技术创新仍以跟踪模仿为主。以大模型为例，虽然我国大模型数量位居全球前列，但核心架构多沿用谷歌提出的Transformer神经网络，底层技术路线、优化算法及并行训练方案多依赖谷歌、OpenAI、英伟达等美国公司。

从数据要素看，尽管我国信息通信领域数据总量大、类型丰富，但整体质量不高，中文语料库匮乏，导致国内许多大模型开发机构在训练时不得不依赖外文标注数据集、开源数据或网络爬虫。以ChatGPT为例，其训练数据中中文资料占比不足千分之一。垂直行业数据集缺失，难以有效支撑信息通信业与AI的融合健康发展[2]。

从供给侧看，我国信息通信企业部署的AI服务与应用同质化严重，部分场景商业价值未充分释放，尤其是大模型赋能垂直行业尚未出现标志性案例。从需求侧看，各行业信息化基础与需求差异巨大，业务模式各异，导致融合应用难以规模化复制。因此，信息通信企业与垂直行业在商业模式、应用创新及合作方式上仍需进一步磨合。

人工智能通过采集海量个人数据，更易生成逼真的虚假信息，加剧钓鱼邮件、网络诈骗等现有威胁，增加隐私泄露风险。例如，当前AI换脸、拟声技术日趋成熟，已达到难以辨伪的程度，技术滥用已从娱乐领域蔓延至社会方方面面。而面向行业赋能的AI安全体系尚在探索中，安全治理技术尚不足以支撑大规模深度赋能。

政策梗概

6月10日，工信部印发《“人工智能+信息通信”创新发展实施意见（2026—2028年）》。该文件不仅明确了未来3至5年的技术路线与产业方向，还通过17项具体任务、3个行动专栏及清晰的量化目标，构建了从基础研究到产业应用、从行业升级到社会治理的完整政策体系。

《实施意见》提出，到2028年，人工智能与信息通信将初步构建融合互促的创新发展格局。信息通信智能运营和服务能力达到国际先进水平，网络初步实现高等级自智，形成30个以上高价值典型场景，打造一批标杆应用和特色智能体。网络、算力等基础设施将进一步提升对AI的支撑能力，城域算力1毫秒时延圈覆盖率不低于75%。到2030年，AI与通信网络融合的关键核心技术将取得显著突破，通感算智一体化服务能力大幅提升，形成完备的协同创新和产业生态体系，“人工智能+信息通信”将步入技术引领、产业繁荣、安全可靠、智能普惠的新阶段。

《实施意见》围绕4个方面部署了17项具体任务。一是推动信息通信行业智能化升级。聚焦5G-A/6G、新一代光网络、IPv6+、工业互联网等领域与AI的融合发展，加强移动通信空口智能化、网络高等级自智等关键核心技术攻关；加强网络智能体创新，在重点场景打造高质量数据集；加快提升网络设备智能化水平，探索在基站、核心网、路由交换、宽带接入、光传输及安全网关等设备中部署智能算力；推进网络建设运营全场景智能化，推广运维机器人、巡检无人机等新装备；增强网络边缘推理能力，在5G/5G-A、光网、IP网及新型工业网边缘设备部署推理算力，为交通、低空经济、制造、文娱等场景提供通感算智一体服务；提升智算云服务，推动平台即服务，打造以AI为核心的网络大模型和智能体开发工具链及自动化运维平台。

二是夯实人工智能发展底座。夯实网络支撑，加快建设400Gbps/800Gbps骨干传输网，完善重点场所算力接入布局，构建城域毫秒级低时延入算能力；优化算力设施，构建“枢纽—区域—边缘”三级协同体系，建立国家和区域算力平台，形成统一算力标识；提升网络智算服务能力，丰富OTN、PON、IP等多种专线类型，面向智能体、具身智能等需求，提升光纤接入网上行带宽，推进支持大上行的5G-A网络部署。

三是深化融合应用创新推广。打造网智融合新终端，推动具身智能与通信模组适配，大力发展AI手机电脑、智慧家庭、智能穿戴等产品；丰富信息消费场景，鼓励电信企业利用AI赋能传统业务，加强基于智能体的新型个人和家庭应用创新；培育工业智能体，推动网络解决方案与行业大模型融合，为中小企业提供套餐式、模块化“网络+AI”服务，推动产业集群智能化；面向卫健、教育等民生领域，提供精准化与普惠化服务。

四是增强信息通信行业治理能力。提升“以网管网”智能监管能力，加强智能化基座建设，打造集数据展示、态势研判、风险预警于一体的监管决策中枢；强化智能化安全保障，加强AI赋能网络和数据安全技术攻关，在治理垃圾短信、骚扰电话、诈骗等方面持续应用AI技术；加强标准体系建设，围绕5G-A、6G、光网等领域加强国际标准制定；提升公共服务能力，组织电信企业开展融合创新试验，支持参与国家AI开源社区建设，培育优质开源项目，推动政策扶持高效办理。

此外，《实施意见》还要求基础电信、设备制造、互联网等企业扎实推进融合创新，加强技术与产品落地。发挥行业组织平台作用，开展场景创新、技术验证、产业合作等。通过国家重大专项等支持关键技术研发，鼓励成果开源共享。在“揭榜挂帅”中设立网络智能化任务，加快形成标志性产品。针对网络安全等全球挑战，加强国际合作。征集典型案例，开展人工智能赋能新型工业化“深度行”活动[3]。

政策亮点

1. 首次系统性提出“网络智能体”概念

《实施意见》将“加强网络智能体创新发展与应用”列为独立任务，支持研发高专业性、强落地性的网络大模型和智能体，突破大小模型协同、多智能体协同等技术；打造自主智能体通信协议，深化网络领域适配，鼓励探索基于智能体的新型电信业务，构建自主生态。这是我国政策层面首次将智能体与通信网络深度融合，标志着网络运维从“人工+工具”向“智能体自主协同”的范式跃迁。

2. 精准聚焦“边缘推理能力”

文件明确提出增强网络边缘推理能力，探索在5G/5G-A、光网、IP网及新型工业网边缘设备部署推理算力，为交通、低空经济、制造、文娱等场景提供通感算智一体服务。并进一步提出探索云网边端协同推理技术，降低时延和终端算力需求。这一部署直击当前AI应用的“算力瓶颈”和“时延痛点”，体现了务实导向。

3. 以“专栏”形式明确行动抓手，量化指标精准

《实施意见》设置三个专栏，将抽象政策转化为可量化、可追踪的具体行动。

在专栏1《网络自智能力提升行动》中，明确5G专网方案设计时长缩短至小时级，光纤光缆质检缩短至分钟级。

在专栏2《智算网络技术产业能力提升行动》中，聚焦高速光电芯片、全光交换器件等“卡脖子”技术攻关。

在专栏3《智算业务服务能力提升行动》中提出网络资源利用率不低于90%，家庭WLAN接入时延不大于5ms等硬指标。

4. 部署具身智能与信息通信融合

文件提出加强具身智能与通信融合创新，推动具身智能与通信模组设备适配。这将AI从“数字世界”延伸至“物理世界”，为机器人、自动驾驶、工业自动化等前沿领域提供网络层面的战略支撑。

5. 强调“以网管网”的智能监管范式

在行业治理方面，提出夯实“以网管网”智能化基座，构建全流程、精准化、在线化的监管能力，打造集数据展示、态势研判、风险预警于一体的决策中枢。这体现了从“人管”到“智管”的跃升，对防范垃圾短信、骚扰电话、诈骗等顽疾具有直接意义。

6. “民生普惠”与“中小企业”双导向的包容性设计

与许多政策侧重大企业不同，文件特别强调提供套餐式、模块化“网络+AI”服务，降低中小企业门槛；面向卫健、教育等领域，开展智能健康监测、老人儿童看护、智能课堂等应用，让AI不仅服务头部企业，更惠及普通民众和广大中小企业。这种设计体现了“智能普惠”理念，也打开了更大的市场空间。

政策机遇

1. 光通信产业链迎来新一轮增长周期

文件明确提出加快建设400Gbps/800Gbps骨干传输网，并在专栏2中重点部署高速光电芯片、转发交换芯片、全光交换器件、CPO器件等技术攻关。这意味着高速光模块从400G向800G/1.6T升级需求确定；光芯片与器件方面，全光交换、CPO等获政策背书；OTN/光传输设备方面，城域400Gbps及以上系统规模化部署将启动；光纤接入网方面，大上行带宽需求拉动PON产业链。光模块、光芯片、光传输设备商及光纤光缆企业将受益。

2. 算力基础设施进入“三级协同”新阶段

政策明确“枢纽—区域—边缘”三级节点协同体系，带来多层次机遇：国家算力枢纽扩容，万卡级、十万卡级智算集群加速建设；国家与区域算力平台建设，统一标识体系，全国一体化调度走向实操；城域毫秒级低时延入算（1ms时延圈覆盖率≥75%）带动边缘节点建设。同时，算力服务从租赁转向“算力+数据+模型+AI应用”一体化生态，算力交易、经纪、保险等新业态涌现。IDC运营商、算力调度平台、边缘计算设备商、液冷/节能方案商将受益。

3. 网络智能化催生“智能体”生态新蓝海

“智能体”概念贯穿全文，网络、工业、个人等多形态智能体将催生庞大生态：专为通信场景优化的垂直大模型需求旺盛；以AI为核心的开发工具链与自动化运维平台加速建设；自主智能体通信协议可能催生新标准；多智能体协同新范式将出现。这是衔接AI大模型与通信基础设施的关键中间层，市场空间巨大。AI大模型厂商、电信软件企业、AI Agent平台、通信协议标准参与企业将受益。

4. 边缘推理打开“通感算智一体”新市场

在5G/5G-A、光网、IP网及新型工业网边缘设备部署推理算力，将为四大场景打开市场：交通领域，车路协同、自动驾驶边缘推理开启万亿级市场；低空经济领域，无人机通感算智一体化管控助力快速增长；工业制造领域，视觉检测、预测性维护成为核心赛道；文娱领域，沉浸式XR、3D观影低时延渲染促使消费级应用爆发。边缘推理设备需求将带动边缘服务器、推理芯片、边缘AI平台等产业链发展[4]。边缘计算设备商、推理芯片企业、工业互联网平台、低空经济运营商将斩获订单。

5. 智能终端升级换代潮

文件明确提出大力发展AI手机电脑、智慧家庭、智能穿戴设备，推动具身智能与通信融合。对于AI手机/PC，端侧推理芯片、NPU、AI操作系统成新卖点；智能家居应用推动设备升级；健康监测等场景扩展穿戴设备边界；人形机器人等与通信模组融合。消费电子、AI芯片、智能家居、机器人企业将获益。

6. 中小企业“AI+网络”服务蓝海

文件特别强调面向中小企业提供套餐式、模块化“网络+人工智能”服务，这是一个被长期忽视但体量巨大的市场。我国绝大多数中小企业缺乏自建AI能力，套餐式服务可有效降低认知和成本门槛；“网络+AI”融合模式将为运营商和设备商带来新收入。