完善我国人工智能治理框架 促进AI产业高质量发展的路径探索

当前，人工智能作为新一轮科技革命和产业变革的核心引擎，已深度融入经济发展、社会治理、民生服务各领域，是培育新质生产力、推进中国式现代化、建设数字强国的关键支撑。习近平总书记强调，要完善人工智能监管体制机制，牢牢掌握人工智能发展和治理主动权，实现高水平安全和高质量发展良性互动。当前，全球人工智能治理体系深度调整，西方治理模式普遍存在资本主导、监管宽松、重效益轻公平的制度缺陷。立足新发展阶段，我们必须坚定中国特色数字治理道路，立足我国制度优势、国情实际和人民立场，加快构建党管全局、安全可控、规范有序、普惠共享、共治善治的人工智能治理体系，坚决纠治行业乱象、防范各类风险隐患、遏制资本无序扩张，推动人工智能产业由规模速度型向规范质量效益型跃升，为数字经济持续健康发展筑牢制度屏障。结合基层治理实践与行业发展现状，现提出系统性对策建议如下。 一、提高政治站位，深刻把握中国特色AI治理核心原则 构建中国特色人工智能治理体系，必须始终以政治引领为根本、以安全发展为底线、以人民普惠为目标，坚决摒弃西方资本化、自由化治理逻辑，充分彰显我国数字治理的制度优越性。 一是坚持党管数字、把牢政治方向。将党的全面领导贯穿人工智能技术研发、场景应用、要素流通、行业监管全过程，严格落实意识形态工作责任制，确保人工智能发展始终服务国家战略、契合主流价值、顺应人民期盼，坚决守牢数字意识形态安全主阵地。 二是坚持统筹兼顾、守牢安全底线。严格对标《生成式人工智能服务管理暂行办法》《全球人工智能治理倡议》等顶层制度规范，统筹创新发展与风险防控，既持续释放数字技术创新活力、赋能实体经济，又严密防范技术风险、资本风险、意识形态风险，实现发展与安全动态平衡、良性互动。 三是坚持人民至上、推进普惠共享。坚决破除头部企业算力、数据、模型垄断壁垒，推动算力资源公共化、智能服务普惠化、数字收益全民化，有效弥合数字鸿沟、防范数字领域两极分化，让人工智能发展成果公平惠及全体人民。 四是坚持依法治智、压实各方权责。建立权责明晰、规范透明的行业治理机制，落实“谁使用谁负责、谁获益谁担责、谁调用谁合规”治理准则，实现算力可追溯、模型可监管、Token（算力计量凭证）收益可调节、风险可处置，推动人工智能治理法治化、规范化、常态化。 二、坚持问题导向，精准查摆当前AI治理突出短板 近年来，我国人工智能产业发展势头强劲、应用场景不断拓展，但配套治理体系、监管机制、分配模式仍滞后于技术迭代速度，与高质量发展、高水平安全要求仍有差距，主要存在五方面突出问题。 一是算力要素统筹力度不足，垄断风险逐步显现。高端算力、优质通用模型资源过度向头部平台集中，中小市场主体、基层治理单元、社会公众算力接入成本高、门槛高，“算力寡头”雏形显现，资本无序扩张、优质算力闲置浪费、Token要素配置失衡等问题较为突出。 二是行业监管存在薄弱环节，源头治理存在盲区。现有监管多聚焦模型内容事后审核，对算力调用、智能推理、Token消耗等前端环节监管不足，离线部署监管缺位、跨境Token违规流转、行业合规征管缺失等灰色地带尚未彻底清零。 三是产业发展模式较为粗放，资源利用效率不高。部分市场主体盲目布局高参数、高能耗大模型，同质化研发、低效推理、无效算力消耗与Token资源错配问题突出，绿色低碳、集约高效的产业发展格局尚未完全形成。 四是收益分配机制不够完善，普惠共享效能不足。人工智能催生的新型数字收益过度向资本端倾斜，适配算力经济的Token财税调节、三次分配制度尚不健全，数字收益分配不均、人机发展失衡等深层次问题逐步凸显。 五是意识形态管控偏弱，价值风险防控不足。部分人工智能模型存在算法偏见、价值偏差，不当内容生成、错误价值观传导等风险隐患客观存在，全链条、全周期的价值管控、风险熔断机制仍需健全完善。 三、聚焦系统施治，构建中国特色现代化AI治理体系 立足补短板、堵漏洞、强弱项，依托我国集中力量办大事的制度优势，从要素统筹、财税调控、产业规制、监管闭环、价值引领、普惠共享六个维度，构建全方位、多层次、制度化的人工智能治理新格局。 （一）深化算力要素统筹改革，建设全国统一算力要素市场 立足算力新型公共资源属性，深化算力要素供给侧结构性改革，推进全国算力基础设施统筹规划、统一管理、统一调度，破除区域分割、市场割裂、碎片化发展格局。整合全国算力枢纽、数据中心、服务器集群等核心资源，搭建全国统一算力计量交易市场，以标准化算力计量凭证（Token）为核心流通载体，实现算力资源统一确权、统一登记、统一交易、统一监管，实现Token全生命周期可溯源、可核查、可管控。 严格落实“算力到户、责任到机”管理机制，细化算力调用、智能推理各环节主体权责，全面落实谁调用谁合规、谁推理谁负责、谁获益谁缴纳Token税费工作原则，监管覆盖云端在线推理、本地离线部署全场景，彻底厘清经营主体算力使用、Token消耗、收益获取、依法纳税、合规监管权责边界。持续规范算力要素流通秩序，严厉打击非法算力挖掘、私铸Token、私下违规交易、跨境Token转移、算力套利等违法违规行为，坚决守住算力资源安全底线。 （二）创新财税调控制度体系，健全行业依法征管机制 立足税制公平、行业规范、宏观调控导向，构建适配人工智能新业态的梯度化财税征管体系，精准调节行业收益结构、杜绝重复征税、引导产业良性有序发展。 一是征收算力资源税，聚焦数据中心、算力运营企业占用土地、电力、机架等公共资源情况计征，倒逼算力集约利用、高效配置、绿色转型。 二是完善Token流转增值税与算力消费税，针对商业化智能调用、Token交易、模型服务增值环节依规征税，对政务服务、公益普惠、个人非经营性使用实行免税豁免政策。 三是优化Token收益累进所得税，将人工智能商业收益、Token增值收益纳入应税范围，实行超额累进税率，加大对头部算力企业、高盈利智能业态的税收调节力度，有效遏制资本超额牟利。 依托Token溯源电子底账，常态化开展行业合规稽查与税收监管，严厉打击隐匿经营收益、虚假申报、偷逃税费等行为，持续净化人工智能市场经营秩序。 （三）推进产业供给侧提质增效，构建绿色集约发展格局 建立人工智能算力产能置换、优胜劣汰机制，坚决整治行业粗放式发展乱象。从严管控高参数、高算力、高能耗低效模型项目，坚决清退同质化严重、能耗偏高、社会效益薄弱的低端模型产能，严禁低效无效算力、Token资源盲目扩张、重复建设。 推行绿色算力与低碳Token认证制度，对依托风电、光伏、水电等可再生能源训练和运行的人工智能模型给予绿色资质认证，配套落实税费减免、算力倾斜、政策扶持等激励举措，推动人工智能产业绿色低碳转型，助力实现“双碳”战略目标。实施分类精准管控，建立国家战略科研白名单，对航空航天、生物医药、气象预警、基础科研等重点领域高端算力需求予以政策豁免，兼顾规范治理与国家战略创新发展。 （四）健全要素双轨定价机制，统筹公益保障与市场活力 建立算力Token要素公益统配、市场调节双轨制价格体系，实现民生兜底与产业创新双向赋能、双向平衡。对基础教育、医疗卫生、政务服务、基层治理等事关国计民生的基础性智能应用，实行Token统配定价、财政兜底保障，确保公共领域智能服务普惠均等、低价可及、稳定可靠。对网络游戏、文娱消费、金融营销、商业推广等竞争性、盈利性智能业态，全面实行Token市场化定价，充分释放市场创新活力。 建立国家级算力战略储备制度，动态储备优质算力资源、通用基础模型和核心技术能力，有效对冲国际Token价格波动、外部技术封锁、产业链供应链波动风险，全面保障我国人工智能产业自主可控、平稳运行。 （五）创新普惠经营模式，坚决防范资本垄断无序扩张 持续深化人工智能领域反垄断和资本秩序治理，坚决遏制资本野蛮生长、算力过度集中。积极开展算力Token化集体经营试点，引导中小微市场主体、零散算力持有者通过算力量化、Token入股方式组建算力合作联合体，打通基层零散算力与高端大模型的对接通道，盘活下沉算力资源，让中小主体共享数字经济发展红利。 常态化开展算力并购、模型整合、资本扩张专项排查，明确头部企业算力、Token市场份额监管红线，坚决遏制算力资源过度集中，严防形成“算力寡头”“Token寡头”，持续维护公平竞争、健康有序的产业生态。 （六）构建全周期监管体系，实现全域闭环可控治理 全面推行Token实名制、全链条溯源管理制度，建立全国统一人工智能模型电子档案，严格落实“一模型一档案”管理制度，实现每一次算力调用、每一轮智能推理、每一笔Token流转