国际机制复合体视角下的人工智能全球治理
王明国：国际机制复合体与人工智能全球治理
伴随人工智能技术快速演进以及机器与人之间互动显著增加，人工智能领域正遭遇技术监管不足、科技伦理失序、政治权力外溢、技术寡头垄断等多重挑战，由此带来监管框架迅速增多、相关机制持续涌现。那么，人工智能领域是否已经形成制度复合体？若确实存在，其基本图景如何？这一机制复合体会对人工智能全球治理产生什么影响？又应当如何加以应对？
近些年来，人工智能领域的新机制不断涌现。2025年9月26日，联合国大会通过决议，决定设立“人工智能独立国际科学小组”与“人工智能治理全球对话”机制，以推动可持续发展并缩小数字鸿沟。2025年2月，法国举办第三届人工智能巴黎行动峰会。2024年8月，欧盟《人工智能法案》正式生效。此外，中国还在2025年7月倡议发起世界人工智能合作组织。这些实践表明，人工智能领域已经出现机制复合体的趋势。国内学界同样注意到这一现象，并在相关研究中使用了机制复合体或相近表述。
眼下，统一性的人工智能全球治理机制在短期内难以真正建立。联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）和OpenAI首席执行官山姆·奥特曼（Sam Altman）都曾提出，应“建立一个类似国际原子能机构的组织来监管人工智能”。然而，构建统一治理机制面临地缘政治与大国竞争的掣肘，各国在人工智能领域的能力差异也压缩了达成国际协议的空间。技术与政治两个层面的限制，共同收窄了新建人工智能治理机制的政策余地。因此，在相当长一段时间内，机制复合体将更契合人工智能全球治理的现实需求；与其另起炉灶，不如把现有机制复合体协调好，这样更现实，也更具可操作性。
人类社会中普遍存在复杂性现象。如果一个系统中各组成部分汇聚后呈现出的集体或涌现行为，超过各部分行为的简单相加，那么这一系统就具有结构上的复杂性。复杂性与复杂系统，是复杂性科学中的两个基础概念。复杂性指的是构成系统的要素数量及其彼此联系，用以理解并影响复杂系统的行为方式。复杂系统与牛顿式普遍宇宙观形成鲜明反差，后者强调静态、稳定，并倾向于将人类组织看作机器。复杂系统则是由大量元素构成的网络，没有中央控制，却能凭借简单运行规则生成复杂的集体行为和复杂的信息处理，并通过学习与演化形成适应能力。一个典型例子是亚马逊热带雨林中的行军蚁，它们以身体搭建桥梁并彼此传递信息，这一机制虽尚未完全厘清，却清楚体现了复杂系统特征。神经元是神经系统的基本单元，神经元之间如何相互作用，进而决定人类思维、感知与认知，同样属于复杂系统范畴。再如经济学中的经济活动也具有复杂性，理性个体的行为却可能引发市场投资的巨大不确定性，这也是一种经济学意义上的复杂系统。复杂系统通常有两项共同特征：其一是自组织，即组织行为不存在内外部单一控制者；其二是涌现，即复杂行为以难以由简单规则直接预测的方式生成。简而言之，复杂系统是一种具备涌现性与自组织性的适应系统。
国际机制复合体已成为当前西方国际制度研究中的热门议题。长期以来，学界主要关注单一国际制度，如今则更多转向研究多个相互交叉、彼此重叠的国际制度。在这一背景下，制度研究从无政府状态下的合作问题，转向多重制度体系中的合作问题，这代表着一种研究范式的变化。美国学者贾格迪什·巴格沃蒂（Jagdish Bhagwati）较早观察到国际经济领域中的机制复合体现象，即他提出的“意大利面碗”现象（Spa-ghetti Bowl Phenomenon），意在说明“彼此交织、剪不断理还乱”。冷战结束后，国际组织数量不断增长，在这一背景下，关于机制复合体的研究也逐步增多。当前，这一领域的研究正在从分析机制复合体的结构类型，进一步转向探讨如何对机制复合体进行管理，以实现协同治理的结果。
讨论人工智能机制复合体具有重要意义。其一，人工智能领域存在多个“管辖权交叉、治理边界不清”的国际监管机制，不同机制往往遵循不同、甚至彼此冲突的规则，而该领域又缺乏一个权威监管机构，因而容易产生机制竞争、规则冲突和法律不一致。其二，大国能够通过场所选择、机制转移等方式进行监管套利，尤其在中美博弈背景下，特朗普第二任期在人工智能领域的利己做法破坏了不同人工智能机制之间的合作。其三，统一的人工智能治理机制在短期内难以建成，国际原子能机构等类似机制模式也并不适用于人工智能监管，因此人工智能领域的机制复合体将长期存在。
国际机制复合体是指“一组在共同议题领域运作的国际组织以及协调这些组织的（正式和非正式）机制”，主要由国际组织集合与组织间协调机制两部分构成。人工智能机制复合体，则是指在人工智能领域运行的一组部分重叠或相互嵌套的组织集合，各机制之间牵涉复杂的利益分配、规范认同与关系嵌入，需要把各类机制协调成一种共生式的智能伙伴关系，以实现治理灵活性、实验性与创新性的结合。人工智能机制复合体可以从功能重叠与成员重叠两个维度加以观察，各机制在功能或成员上的重叠及互动，是识别机制复合体的基本方式。人工智能机制复合体的构成主要包括四个方面：一是要素机制（elemental regimes）。全球性机制安排包括联合国人工智能造福人类全球峰会、世界经济论坛人工智能治理联盟等，区域或跨区域安排包括欧盟出台的《人工智能法案》、美国等15国成立的人工智能全球合作组织等，双边协定则包括《美欧人工智能促进公共利益行动协议》等。二是串联不同要素机制的连接。连接主要体现在规范层面与影响层面，这两个层面都存在要素机制之间的联结。三是边界。边界将一个机制与另一个机制区分开来，例如全球人工智能治理伦理论坛，其讨论主要限于伦理问题，与技术、安全等领域相区别。四是议题领域。人工智能并非单一技术范畴，而是涵盖语音识别、计算机视觉、图像识别、机器学习等多个子领域，它们共同构成了人工智能的机制复合体。
与单个国际机制相比，人工智能机制复合体呈现出三个方面的特征：一是自组织。人工智能机制复合体恰好表现出松散耦合、缺乏核心机制的特点。目前，联合国在人工智能技术等领域尚未形成主导地位。与此同时，越来越多行为体进入人工智能领域，并制定出越来越多的行为规则、安全准则和伦理规范，使该领域的非等级性进一步凸显。二是理念分歧仍待协调。人工智能机制运行主要受两种治理理念影响：自由主义观念将人工智能视为一种新兴跨国空间，认为该空间应主要由基于自愿参与且拥有专业知识的私人行为体来管理，以协调全球安全与技术普惠；主权主义观念则主张由政府间国际组织实施监管，跨国公司、公民社会或技术专家只能发挥咨询或辅助作用。自由主义与主权主义之间的分歧和碰撞，影响了不同行为体对国际机制的选择，也加速了人工智能机制复合体的形成。三是竞合并存的复合体后果。一方面，机制复合体的灵活性提供了弹性空间，为内部各行为体之间的沟通与互动创造了条件，并可通过积极反馈效应推动国际合作；但另一方面，机制的分散性也可能助长国家政策的不连贯性，使人工智能治理中的地缘政治分歧趋于固化。机制扩散带来了一系列不同的义务与承诺，这些义务和承诺在范围与目标上彼此并不从属，法律不一致性上升，进而可能引发治理冲突。
人工智能机制复合体在运行过程中面临不少挑战。国际规则的模糊性、规则与义务之间的不一致，以及大国挑选场所的可能性，都削弱了人工智能全球治理的效果，其背后还潜藏着深层次的技术与权力等复杂因素。其一，人工智能机制建设与技术发展并不匹配。人工智能机制复合体具有鲜明的技术属性，但技术演进与机制建设并不同步，机制建设明显滞后于技术发展。当前，智能体范式的出现意味着人工智能开发目标，正从构建作出与人类相同选择的智能体，转向为用户作出最优选择的智能体，这给相关机制建设带来新的难题。人工智能的技术属性与社会属性高度交织，安全属性与政治属性也紧密相关，因此相关机制建设需要统筹发展与治理、创新与安全。其二，大国博弈影响机制复合体的形成与运转。权力竞争以及权力差距与制度安排之间的不对应，都会影响机制复合体的运作。由于各国都将人工智能视为关键战略技术，人工智能呈现出高度政治化趋势，成为各国竞争的重要场域，从而加剧不同机制之间的竞争。比如，联合国教科文组织通过了《人工智能伦理书》，但许多国家并未签署；而西方国家成立的人工智能治理联盟（AI Alliance），中国等“全球南方”国家的相关机构也未参与其中。其三，智能鸿沟恶化了机制复合体的外部环境。通用人工智能使权力和财富更加集中，扩大了智能鸿沟与数据鸿沟，加剧机制复合体中的权力失衡，形成参与悖论和发展悖论。尤其是“全球南方”国家难以充分享受人工智能带来的红利，西方国家的算法霸权和数据霸权反而进一步巩固。西方与全球南方在人工智能治理理念和措施等方面存在明显分歧，进而引发机制复合体内部的摩擦与冲突。
当前，有必要积极完善人工智能机制复合体，而且这一目标也具备实现可能。就必要性而言，现有人工智能治理机制存在倡议接受度不足、治理能力失衡以及国际社会缺少治理共识等问题。人工智能系统在规模、异质性、复杂性和技术自主程度上的提升，要求人们对议题治理与法律监管进行新的思考，并对各类人工智能机制进行调整和优化。就可能性而言，国际社会对于更有效人工智能治理的需求正不断上升，全球问题的多变性和技术发展的不确定性，也规定了人工智能治理机制复合体的发展方向，即应推动更广泛的全球参与和更有力的监管举措。为此，需要完善自组织监管，加强机制间协调，推进以联合国为基础的集中式路径，形成具有国际共识的整体性治理架构，构建多机制协调、多主体参与的人工智能全球治理体系。具体而言：
一是自组织监管。人工智能机制复合体最突出的特点就是其自组织系统属性，其监管模式本质上是一种自我监管模式。自我监管主要包括对人工智能技术、人工智能生态系统，以及人工智能风险状况和治理挑战的监管。这一路径具有较强灵活性，也具备一定覆盖面，包括电气和电子工程师协会等行业组织、OpenAI等科技巨头、谷歌DeepMind等人工智能实验室以及生命未来研究所等科研机构都参与其中。不过，自组织路径更关注人工智能产品的商业发展或盈利模式推广，而软法监管中的自愿承诺，又在相当程度上阻碍了更强有力治理机制的形成与发展。同时，自组织路径也容易受到西方国家政治因素影响。在人工智能技术蓬勃发展的当下，仅靠企业自我监管以及依赖市场规律和科技自我发展模式来应对人工智能，显然存在局限。因此，在技术企业进行自我监管的同时，还应引入混合监管等方式，与政府间组织、非政府组织形成配合，发挥各自优势，协同应对全景监视、算法驯化等难题。
二是机制间协调。机制协调是指在高密度机制环境中，通过反复互动而实现合作的行为模式。人工智能国际机制能否真正发挥作用，很大程度上取决于这些机制是否能够以及如何有效协调。如果这些机制彼此失调，就会导致相互矛盾，并在规则制定、资源分配或项目管理等方面带来较高交易成本。在实践中，应加强机制之间的对话与交流，提升不同机制、框架和方法之间的互操作性，避免机制沦为战略竞争工具。其中，一个较为合适的路径是推动机制分层。人工智能的机制分层涵盖技术、伦理、社会三个层面，它体现的是技术伦理与社会政策的综合反映。这种分层有助于兼顾人工智能的多重属性，把一般标准、公共政策与法律框架结合起来，是现阶段人工智能治理中较为合适的方式，也能使各方在协调过程中获益。
三是坚持联合国主导。目前，全球大约已有200套与人工智能伦理和治理相关的组织及原则，但仍缺乏一个能够汇聚这些组织并整合这些原则的共同平台。在这种情况下，客观上需要一种兼具政策协调与政治权威的集中化治理方式。尤其是对于致命自主武器、其他先进军事应用或高级机器智能等高风险应用领域，更需要确保成员之间政策协调和行动一致。在这些领域，可以尝试设计一个集中式机构，形成连贯而正式的机制框架，使机制复合体中相关行为体之间的联系实现常态化，确保治理行为顺利推进。基于联合国的集中式路径具备合法性与可行性。联合国很早就开始关注人工智能的影响。2015年，第70届联合国大会高级别会议首次专门讨论人工智能。2018年，联合国成立数字合作高级别小组，研究如何挖掘人工智能的技术潜力并有效应对其负面影响。2025年，联合国设立“人工智能独立国际科学小组”和“人工智能治理全球对话”机制，进一步完善了顶层机制设计。此外，联合国教科文组织还举办了两届全球人工智能伦理论坛，国际电信联盟等也举办了人工智能造福人类全球峰会。因此，联合国是全球范围内唯一有能力协调其他人工智能治理机制的机构。未来，国际社会应依托联合国框架加强人工智能治理，基于主权平等、发展导向、以人为本、协同合作等原则，构建开放公正、具有广泛共识的人工智能治理框架和标准规范，推动人工智能技术更好造福全人类。