东盟人工智能：自主战略与规则共建之路

谢卉

中国国际问题研究院世界和平与安全研究所助理研究员

当下，人工智能已深度嵌入全球经济增长与社会治理脉络，围绕技术标准、数据规范及产业链布局的博弈，日益显现出地缘政治色彩。主要大国均将人工智能视为重塑未来格局的核心变量，竞争范畴从单纯的技术比拼扩展至基础设施、治理标准及人才体系的综合较量。在此背景下，东盟依托庞大的人口基数、飞速发展的数字经济及关键的地缘位置，已跻身全球人工智能版图的关键一环，拥有在数字规则制定中发挥独特平衡作用的潜能。面对大国博弈，东盟展现出明确的战略自主意识，正探索并走出了一条兼具本土特色与借鉴意义的发展道路。

东盟人工智能发展路径

东盟人工智能发展已构建起国家战略引领、基础设施支撑、创新生态驱动与人才协同保障的多维联动体系。

战略布局呈现差异化梯队特征。自2019年新加坡率先推出《国家人工智能战略》后，印尼、越南、马来西亚、菲律宾及泰国等国陆续发布国家人工智能发展战略或路线图。柬埔寨、老挝等国虽未出台专门战略，但已将人工智能要素纳入数字经济总体规划。从区域整体视角看，东盟已形成四级发展梯队：新加坡作为第一梯队，较早启动国家级项目，致力成为全球领跑者；印尼、马来西亚、泰国组成第二梯队，依托市场规模与产业基础，聚焦技术应用与人才培养；菲律宾与越南为第三梯队，近年积极发布战略，产业增速迅猛；文莱、柬埔寨、老挝、缅甸处于第四梯队，尚处早期探索阶段。各梯队依据自身定位，在技术研发、场景应用及产业生态建设上形成差异化分工。在此基础上，东盟借助《东盟数字总体规划2030》（ADM 2030）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）以及推进中的《东盟数字经济框架协议》（DEFA）、《东盟智慧城市行动计划（2026-2035）》等机制，在数据、隐私、数字贸易及场景应用等领域强化合作与规则对接，彰显区域一体化格局。

数字基础设施建设稳步前行。东盟各国数据中心数量持续增长。据全球统计数据库（Statista）数据，截至2026年4月，仅印尼、马来西亚、新加坡、泰国、越南、菲律宾六国托管数据中心已逾500座。5G网络建设同步加速。咨询机构MarkNtel Advisors于2026年3月发布的报告显示，2025年东南亚5G基础设施市场价值达10.7亿美元，预计2032年将飙升至近百亿美元。同时，东盟正加快海底光缆网络建设，新加坡与马来西亚、印尼等国间海缆系统陆续投运，连接中国海南、中国香港、菲律宾、泰国和新加坡的SEA-H2X海缆正加速铺设，预计2026年内贯通。东盟依托《东盟能源合作行动计划2026-2030》，以清洁能源支撑人工智能算力基础设施的可持续发展，区域数字基础设施互联互通水平持续提升。

创新生态与场景落地加速成型。东盟人工智能生态正从“实验验证”迈向“真实部署”。谷歌、淡马锡和贝恩公司联合发布的《2025年东南亚数字经济报告》显示，2025年东南亚数字经济总成交额（GMV）预计将突破3000亿美元。报告指出，截至2025年6月，该地区超680家人工智能初创公司在过去12个月内获投总额超23亿美元。场景落地方面，人工智能应用已在东盟多国取得实质性突破。在城市治理领域，泰国曼谷与谷歌合作推出人工智能交通优化“绿灯计划”。在制造业领域，新加坡与西门子共同推出智能制造解决方案；韩国电信（KT）与泰国Jasmine集团旗下信息技术公司Jasmine Technology Solutions（JTS）共同开发泰语人工智能语言模型；德国达索系统助力马来西亚等国推进工业数字化；阿联酋科技集团G42与越南FPT（电信）集团及Viet Thai集团共同启动10亿美元投资，在越南三个数据中心部署云计算能力；第22届中国—东盟博览会首次设立人工智能专馆，促成贸易成交额超1.4亿元人民币，标志着区域人工智能合作进入规模化落地新阶段。

人才协同培养体系持续完善。人工智能正重塑就业结构，东盟各国多措并举扩充技术人才储备。新加坡通过“技能创前程”（SkillsFuture）计划提供数字技能培训以促进劳动者转岗转型，马来西亚、泰国等国加大基础教育与职业培训投入，柬埔寨、越南等国致力于构建覆盖职业全生命周期的数字技能培训通道。在区域合作层面，中国通过双多边培训项目持续赋能东盟数字人才建设，广西持续为越南、老挝、缅甸等国开展人才培训项目。东盟基金会联合Google.org发起AI Ready ASEAN区域倡议推动区域人工智能素养教育。多方携手的复合型人才支撑体系为区域发展注入持续动能。

东盟人工智能治理体系构建

东盟人工智能治理正从成员国的“分散探索”走向区域层面的“集体协同”，初步形成国家规制与区域机制双层联动的治理架构。

东盟各国通过多层次规制措施加快治理进程。新加坡、印尼、越南、泰国等国的战略文件均涵盖透明性、公平性、数据安全与隐私保护等治理要素。在伦理指南层面，新加坡发布《智能体人工智能治理示范框架》，马来西亚发布“人工智能治理和道德准则”，印尼已完成《人工智能伦理指南》的公众咨询，其核心原则正被纳入统筹性的总统条例草案中，文莱出台《文莱人工智能治理与伦理指南》构建治理基础；在数据法规层面，菲律宾制定《数据隐私法》防范信息泄露，越南颁布《个人数据保护法》并与《人工智能法》形成配套，旨在建立完整的监管架构，柬埔寨、老挝等国也在数字化转型框架下积极推进监管探索。从政策工具类型看，东盟国家的治理路径已从原则引导逐步走向制度落地。

东盟积极构建区域层面的协调架构。2024年2月，东盟发布首部人工智能治理相关指导性文件《东盟人工智能治理与伦理指南》。该指南以推动安全与负责任应用为目标，并通过设立专门工作组，将伦理规范制定与风险评估纳入制度化轨道。2025年，东盟进一步通过《东盟负责任人工智能路线图（2025-2030）》，为成员国提供负责任开发与部署人工智能的战略框架；2026年1月，“东盟人工智能安全网络”进入实质运行阶段，旨在构建一个安全、可靠和包容的区域人工智能生态系统；同月，第六届东盟数字部长会议正式批准并启动了《东盟数字总体规划2030》，为区域政策统筹协同奠定基础。从凝聚初步共识到依托制度平台逐层推进深化，东盟正构建起以渐进协调推进区域治理规则统一的发展模式。

东盟同步强化数据与算法监管。在数据治理方面，东盟着手构建覆盖数据收集、处理、删除等各环节的监管体系。成员国积极行动，新加坡、马来西亚、菲律宾、泰国、印尼和越南已出台个人数据保护相关立法；印尼及越南、菲律宾等国在数据标注领域取得优势，成为全球数据供应链的重要节点；新加坡、马来西亚推动开放数据平台与跨部门共享机制建设。在区域机制方面，加强《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和仍在推进的《东盟数字经济框架协议》等在推动数据跨境流动和标准方面的衔接，以此强化东盟内部协作。在算法方面，透明、公平和可解释性被确立为核心准则，监管力量正尝试深度融入算法的设计、部署与评估全过程。例如，印尼、马来西亚、越南和菲律宾等国近年来持续收紧对社交媒体平台算法的监管，以遏制算法不透明对舆论的干扰和虚假信息传播。

东盟高度重视人工智能系统安全。《东盟人工智能治理与伦理指南》将“安全与保障”列为核心指导原则之一，要求成员国对人工智能应用进行风险识别与评估，以确保系统可抵御恶意攻击。实践中多国开展了系统安全验证探索：新加坡推出的“AI Verify”平台及后续测试工具，可检测人工智能系统透明度、公平性、安全性、可解释性；印尼多服务平台Gojek在部署机器学习模型前可进行离线基准测试，以验证模型性能与可靠性。在医疗、金融等高风险领域，新加坡、马来西亚、泰国和越南采取定期安全审查机制，逐步构建起涵盖模型开发、算力支撑、产品部署及供应链管理等环节的全链条安全治理理念。

东盟在人工智能领域的挑战与应对

东盟人工智能发展仍面临区域失衡与制度协调等挑战。一方面，区域内部发展不均衡。东盟成员国人工智能发展水平差异成为区域协调治理的首要难题。据咨询机构牛津洞察发布的2025年版《政府人工智能准备度指数》，新加坡得分高达76.4；泰国、马来西亚、越南紧随其后；柬埔寨、老挝、缅甸仍处于初级阶段。这种智能鸿沟导致的经济后果不容忽视。据预测，到2030年，人工智能对新加坡GDP的贡献率将达18%，对柬埔寨、老挝等国仅约10%。若差距持续扩大，技术落后国家在国家安全决策与商业标准制定等方面将面临自主权进一步丧失的风险。另一方面，内外协调面临制度性摩擦。东盟地处主要科技大国博弈的前沿，成员国在数字治理路径上分化明显。区域治理呈现碎片化趋势，尤其在数据跨境流动与监管层面，各国标准不一、规则衔接不足，制约区域数字生态深度融合。在对外合作中，部分成员国倾向于对接欧美治理框架，主动采纳其算法伦理与数据保护标准，而其他一些成员国则推行多元化布局，同时与中国在基础设施建设领域保持密切协作。这种“多轨并行”格局固然符合各国差异化的发展需求，但也加剧了区域内部标准不一致与政策协调难度，客观上削弱了东盟作为整体的对外协商能力。

面对挑战，东盟以战略自主为导向，通过柔性治理与多元合作，正逐步形成具有区域特色且可为全球南方国家提供参照的治理模式。

理念上强调包容、公平、安全的价值主张。东盟人工智能发展的理念强调包容性，着力弥合区域内外的技术鸿沟，实现共同发展与共享科技红利。这种发展理念不仅关注经济与技术层面的协同提升，更注重社会公平、区域平衡与多元文化的融合。在此基础上，东盟进一步延伸出“以人为本”的核心治理理念，强调在数字化转型进程中必须同步保障社会正义与个体权利，避免技术集中带来的边缘化风险。东盟“发展—治理”一体化理念，回应了全球南方国家在技术自主、制度参与和话语表达方面的现实诉求，为其在全球治理体系中争取引领地位提供了价值支撑。东盟通过《东盟人工智能治理与伦理指南》等制度性成果推动本区域的伦理规范建设，同时积极对接经济合作与发展组织（OECD）、联合国教科文组织（UNESCO）等国际标准与合作机制，在全球范围内推广自身理念，为推动更加平衡、公正、可持续的全球人工智能治理贡献东盟智慧。

实践上强调柔性协调与制度共塑。与强调监管的“欧盟式”规则以及强调技术创新的“美国式”规则不同，东盟形成了一种“协商驱动—弹性推进”的柔性治理模式。在这一框架下，东盟依靠非约束性政策工具、最低共识与渐进协调，推动治理共识的制度积累。即便在成员国发展水平差异显著的背景下，依然实现了较高水平的机制稳定性与政策衔接。更重要的是，东盟治理实践正由“规则接受者”逐步向“规则共塑者”转变。一方面，成员国将本地治理经验与伦理标准纳入区域政策体系；另一方面，通过参与国际多边平台，东盟日益具备将区域成果上升为全球规则的能力，增强制度影响力与国际话语权。

合作模式上强调多层次联动与合作路径拓展。东盟在合作模式上形成了“东盟+”机制与“南南合作”双轮驱动的多层次协作体系。前者聚焦于深化与中国、日韩、欧美等区域科技体的制度化合作，涵盖基础设施建设、人才培养、标准制定等关键领域，推动建立制度联通与技术互补的多边平台；后者则以非洲、南亚、中东等全球南方国家为重要伙伴，积极推进经验分享与制度协同，探索建立面向全球南方国家的技术治理平台。

在人工智能领域，东盟已初步形成多层次、渐进式的政策体系与合作框架，这一实践为全球南方国家探索人工智能发展与治理提供了可借鉴经验。

此文为“携手构建网络空间命运共同体”全球智库征文活动稿件

作者：谢卉系中国国际问题研究院世界和平与安全研究所助理研究员；张薇薇系中国国际问题研究院世界和平与安全研究所副所长、副研究员