中国—东盟AI合作现状、难题与对策分析
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当下，人工智能正步入技术快速演进与产业深度融合的新时期，以前所未有的态势重构全球资源分配模式、产业分工版图及国家竞争实力。依据世界经济论坛发布的《2025年未来就业报告》估算，至2030年人工智能或为全球GDP增添15.7万亿美元，这一数额约等于当前日本与德国GDP之和，其对经济的推动力远超以往任何技术革新。然而，全球人工智能发展凸显明显的“强者愈强”效应，发达国家凭借核心算法、资本与标准优势掌握人工智能发展主导，而以东盟国家为代表的全球南方则在算力基础设施、关键人才、数据资源等方面存在明显不足，技术“代际落差”正加剧全球发展不均衡。
在此形势下，推进人工智能技术普惠共享、构建包容可持续的全球人工智能治理框架，已成为国际社会共同期待，也是践行联合国可持续发展目标的关键途径。中国作为全球最大的发展中国家，始终将人工智能国际合作看作推动构建人类命运共同体的重要行动。习近平总书记在2025年4月召开的中共中央政治局第二十次集体学习中明确强调，“人工智能可以是造福人类的国际公共产品，要广泛开展人工智能国际合作，帮助全球南方国家加强技术能力建设，为弥合全球智能鸿沟作出中国贡献”。这一表述既界定了中国的人工智能合作方向，也为中国与东盟国家深化人工智能合作提供了根本指引。
东南亚国家联盟（简称“东盟”）作为全球南方的重要力量、“一带一路”倡议的关键协作方，在区域经济一体化进程中的人工智能需求与中国的合作理念高度匹配。从东盟自身发展看，其6.7亿人口构成全球第三大消费市场，数字经济规模年增速超10%，2024年突破3万亿美元，但面临热带农业现代化转型、跨境物流效率升级、中小微企业数字化赋能等实际挑战，亟需人工智能技术提供破解之道。自2021年发布《东盟人工智能框架》以来，东盟国家持续推动区域内人工智能治理协同与产业应用，但在算力中心建设、本土语料库开发、复合型人才培养等领域仍需外部合作助力。
中国与东盟国家在人工智能领域的合作，既是中国践行全球南方技术协同理念的重要实践，也是“一带一路”数字经济合作的核心载体。通过梳理中国与东盟国家人工智能合作情况和面临的挑战问题，提出加快推动中国与东盟国家开展人工智能合作的建议，不仅为全球南方国家间人工智能合作提供“需求适配、价值共创”的示范样板，更对提升中国在全球人工智能发展中的话语权、夯实中国—东盟国家共同体具有重要意义。
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中国与东盟国家人工智能合作概况
人工智能技术的发展依赖数据资源、算法创新、计算能力、人才储备、政策支持以及应用场景多个关键要素的协同作用。然而，由于资金、技术和人才的限制，当前东盟国家在人工智能领域的整体发展水平仍然较低，但东盟国家利用人工智能推动现代化进程的需求日益迫切。
近年来，中国不断加大对东盟国家的支持和援助。东盟国家基于自身的基础和优势，持续拓展与中国的人工智能合作，推动中国与东盟国家的人工智能合作不断向全方位、多层次和高质量发展。
1.1 合作基础分析
一是东盟各国对人工智能技术的迫切渴求，是中国与东盟国家人工智能合作的民意基础。东盟各国普遍将人工智能视为实现《东盟共同体2025愿景》和联合国可持续发展目标的核心驱动力，认为其能有效推动区域新兴产业培育，促进创新创造，催生高价值就业岗位，为东盟数字化转型与区域经济一体化进程注入关键动能，这种共识已深度渗透到政府规划、产业实践和民众期待之中，形成广泛的民意支撑。2020年，中国与东盟各国签署并发布《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》，不断强化双方在人工智能合作方面的基础。2021年，中国—东盟领导人会议通过《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》，将中国数字经济发展规划与《东盟数字总体规划2025》对接，积极推动双方在人工智能、智慧城市等方面开展合作。东盟各国纷纷布局国家层面战略。新加坡2022年更新《国家人工智能战略2.0》，聚焦医疗、金融、制造等关键领域的技术落地，计划打造全球领先的人工智能创新生态。马来西亚2023年发布《国家人工智能路线图》，从政策支持、人才培养、基础设施三个维度构建发展体系。泰国推出《国家人工智能战略和行动计划（2022—2027）》，重点推进农业、旅游、医疗等特色领域的人工智能应用。越南、印度尼西亚也分别于2022年、2023年出台人工智能发展相关规划，明确技术研发与产业应用的重点方向，并加大资金投入与政策扶持力度。
二是中国与东盟国家相近的人工智能治理理念，是双方进行深度合作的政策基础。中国于2023年发布《全球人工智能治理倡议》，提出了坚持以人为本、包容性发展、风险可控、多边协同等核心理念，这与东盟国家在人工智能治理中倡导的“普惠共享、区域协同、安全有序”理念高度契合，为双方深化合作构建了坚实的理念共识。这种理念协同在双方多项合作文件中得到充分体现，2024年中国与东盟成员国签署的《中国—东盟关于推动建立可持续和包容性的数字生态合作联合声明》明确提出，中国与东盟国家应共同推动人工智能准则、发展、安全和治理最佳实践的交流沟通，提升发展中国家在全球人工智能治理中的话语权。在2025年巴黎人工智能行动峰会上，中国与东盟十国均作为签署方共同发布《关于发展包容、可持续的人工智能造福人类与地球的声明》，明确反对技术壁垒和市场垄断，倡导提升人工智能技术在发展中国家的可获得性，成为双方治理理念协同的重要实践成果。双方相近的治理理念不仅为技术研发、场景应用等具体合作提供了明确的规则指引，更成为凝聚合作共识、化解合作风险的“黏合剂”，推动中国与东盟国家在人工智能领域形成“理念共通—规则共建—合作共赢”的良好格局，为深度合作筑牢政策根基。
三是东盟国家人工智能应用场景丰富且市场潜力巨大，是中国与东盟国家开展人工智能合作的经济基础。作为全球数字经济发展最具活力的区域之一，东盟国家已成为全球人工智能应用增长的核心潜力区，丰富的场景载体与庞大的市场空间为双方合作注入持续动力。据国际数据公司（International Data Corporation，IDC）预测，到2030年，人工智能相关技术与应用将为东盟地区创造超过1.5万亿美元的经济价值，占区域同期预期国内生产总值增量的4.2%，成为驱动区域经济转型升级的关键引擎。2023年以来，生成式人工智能浪潮席卷全球，东盟地区的接受度与应用率显著提升。根据马来西亚第四次工业革命中心（MYCentre4IR）与全球环境咨询公司（ERM）在微软的咨询支持下联合发布的《可持续人工智能白皮书》显示，新加坡、马来西亚两国企业级生成式人工智能工具普及率已分别提升至52%和41%，较2024年增长显著，其中新加坡位列全球第8位，马来西亚跻身全球前12位。谷歌搜索趋势（Google Trends）数据显示，2024年东盟十国对“人工智能应用”“人工智能解决方案”等关键词的搜索量平均增幅达220%，其中印度尼西亚、越南等人口大国的搜索热度同比攀升超300%，新加坡、菲律宾、马来西亚更跻身全球人工智能关键词搜索量前十国家，菲律宾更是以高搜索频次位列全球人工智能搜索热度第四位，直观反映出市场对人工智能技术的强劲需求。
1.2 合作态势研究
在坚实的合作基础支撑下，中国与东盟国家人工智能合作持续深化，合作层次从战略共识向具体场景深度延伸，合作范围覆盖技术研发、基础设施、产业应用、人才培养等全链条，呈现出“高位推动、多点突破、纵深发展”的鲜明特征，成为中国与东盟国家数字经济合作的核心增长极与重要标志性领域。
一是多层次、跨周期的战略布局和政策支持，为中国和东盟国家人工智能合作提供了坚实制度保障。2020年“中国—东盟数字经济合作年”的确立为双方人工智能合作指明了方向。此后，《落实中国—东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划（2021—2025）》《关于推动建立可持续和包容性的数字生态合作联合声明》《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》《落实中国—东盟数字经济合作伙伴关系行动计划（2021—2025）》《中国—东盟数字合作计划》等一系列文件将人工智能纳入合作蓝图，为双方在数字基础设施、数字贸易、数字技术创新、数字产业、数字人才培养等方面的合作提供指导和规划。2025年9月，科技部发布了《面向东盟人工智能赋能发展科技能力提升行动三年工作方案（2025—2027）》，旨在推动中国与东盟各国在人工智能技术交流、产业赋能、能力共建和人才培养等方面的合作，联合营造人工智能创新生态。
二是以中国—东盟信息港为核心的数字基础设施网络持续完善，为人工智能技术落地和场景应用筑牢硬件支撑。作为中国与东盟数字合作的旗舰项目，中国—东盟信息港自启动以来一直聚焦“通海、通陆、通空”的网络架构建设，逐步构建起连接中国与东盟各国的高速、稳定、安全的数字通道体系，为人工智能所需的海量数据传输、实时算力调度奠定了核心基础。在此基础上，中缅瑞丽—木姐跨境光缆、中老跨境光缆等一批关键跨境通信基础设施相继建成通车，实现了中国与东盟主要国家的光纤网络直接互联互通，大幅提升了区域内数据传输效率与稳定性。与此同时，中国与东盟合作建设的多个数据中心集群在广西、云南及东盟各国核心城市落地运营，配备了先进的算力服务器与存储设备，为人工智能模型训练、大数据分析等算力密集型任务提供了强有力的硬件承载。2024年，中国—东盟信息港启动了“算力网络东盟行”专项行动，推动算力资源在区域内的优化配置，同步升级了跨境物联网感知网络、智能终端接入节点等配套设施，进一步覆盖了智能制造、智慧农业、智能交通等重点应用场景，为人工智能技术从实验室走向产业实践搭建了坚实的硬件桥梁。
三是中国与东盟国家积极开展数据合作，为人工智能技术创新与应用突破构建了关键的数据要素支撑体系。中国与东盟国家依托既有合作基础，从规则对接、平台搭建、场景赋能三个维度推进数据合作，形成了“安全可控、互利共赢”的良好发展态势。在规则对接层面，双方率先推动区域内数据治理标准协同。2024年《中国—东盟数据安全倡议》首次提出以技术互认、标准互鉴和监管互助为核心的“三阶信任构建模型”，并推动了47项共通标准的形成。在平台搭建方面，中国—东盟数据跨境流通服务平台于2024年正式上线运营。该平台整合了数据脱敏、安全传输、合规审核等功能，已实现中国与东盟国家重点行业数据的合规流通。截至2025年上半年，平台累计处理跨境数据交互超1200万次，覆盖智能制造、跨境电商、智慧农业等多个领域。在场景赋能层面，双方以具体合作项目推动数据价值转化，例如中国与泰国合作开展的“智慧物流数据共享项目”，整合了两国港口、仓储、运输等数据资源，通过大数据分析优化物流调度，使中泰跨境物流时效提升35%。中国与印度尼西亚联合打造的“农产品数据服务平台”，汇聚了种植、加工、销售全链条数据，为人工智能精准预测市场需求、优化种植方案提供了数据支撑。
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中国与东盟国家人工智能领域合作面临的挑战
尽管中国与东盟国家人工智能合作具备坚实基础且态势良好，但受区域发展差异、规则体系差异、技术适配性等多重因素影响，合作过程中仍面临诸多亟待破解的挑战，这些挑战既涉及硬件支撑的不均衡，也涵盖制度协同与生态构建的深层次问题。
一是东盟内部各国人工智能发展失衡，“数字鸿沟”与合作梯度壁垒不断加大。东盟11国经济发展水平、技术基础差距显著，导致人工智能基础设施、应用能力呈现“两极分化”格局。据斯坦福大学2024年《全球人工智能指数报告》显示，新加坡人工智能能力综合排名全球第六，而柬埔寨光纤入户率约12%、老挝约14%，与新加坡在人工智能基础设施方面差距巨大。这种失衡直接导致合作项目落地呈现“集中化”特征：2024年中国与东盟国家人工智能合作项目中，68%集中于新加坡、马来西亚、泰国等较发达国家，涉及智能制造、金融科技等高端场景；而柬埔寨、缅甸等国的合作项目占比不足10%，且多局限于基础数据采集、简单设备捐赠等。以中柬人工智能合作为例，尽管2025年4月双方签署了深化人工智能合作的谅解备忘录，加强人工智能发展和治理合作，推动人工智能技术造福两国人民，但由于柬埔寨缺乏基础语料库建设能力和算力支撑，项目推进中需额外投入30%的资源用于基础数据整理和小型算力中心搭建，显著提升了合作成本。
二是人工智能人才供需失衡且结构错配，制约合作深度落地。东盟地区人工智能人才缺口巨大，且高端研发人才与应用型人才双重短缺。据国际劳工组织（International Labour Organization，ILO）2025年测算，东盟国家人工智能人才缺口达120万，其中具备大模型训练、算法优化能力的高端人才缺口占比45%；同时，熟悉本土语言文化与人工智能技术的复合型人才供给不足，例如越南语、高棉语等小语种人工智能交互工程师缺口超90%。中国虽具备人才优势，但跨境人才流动存在壁垒。东盟各国普遍要求外籍技术人员具备本地工作资质，且签证审批流程复杂，2024年中国人工智能技术人员赴东盟国家工作的平均审批周期达2.5个月，较东盟国家范围内人才流动时间翻倍。人才短缺直接影响合作项目效能，如中国与印度尼西亚合作的“农产品人工智能溯源平台”，因印度尼西亚缺乏熟悉农业数据标注的技术人员，平台上线后数据标注准确率仅为78%，低于预期的95%，导致人工智能预测市场需求的误差率超过20%。
三是技术场景适配性不足与本土创新生态薄弱，导致合作中存在本土化适配困境。中国人工智能技术多基于国内应用场景开发，对东盟国家本土自然环境、产业特征及人文语境的适配性有待提升，且东盟国家本土人工智能产业链条不完善，难以形成“技术输入—本土转化—协同创新”的合作闭环。在农业领域，中国开发的人工智能病虫害监测系统基于国内温带作物样本训练，应用于泰国热带水稻种植时，病虫害识别准确率从国内的92%降至65%，需额外联合当地农业大学进行6个月的样本补充训练。在语言领域，越南人工智能初创企业VinAI公司研发的本土语言模型对地方方言的识别率达88%，而中国输出的通用翻译模型对越南南部方言的识别率仅为52%。同时，东盟国家本土初创企业竞争力较弱，2024年区域内人工智能初创企业平均融资规模仅为中国同类企业的1/5，难以与中国企业形成“技术互补”，更多处于“被动接受”地位，导致合作中技术转移的可持续性不足。MDEC 2023年发布的报告显示，60%的中马合作人工智能项目在中方技术支持撤出后，因本土企业无法承接维护，1年内陷入停滞。
四是外部竞争与地缘因素干扰，加剧合作不确定性。美欧等发达国家加大对东盟国家人工智能市场的投入，通过“技术援助+规则绑定”方式争夺合作主导权。2024年欧盟推出《东盟数字伙伴计划》，承诺未来3年提供12亿欧元用于东盟国家人工智能基础设施建设，但其援助附加条件是要求受援国必须采用欧盟《人工智能法案》中的伦理标准；美国联合新加坡、印度尼西亚成立“印太人工智能联盟”，推动其主导的“可信人工智能”标准在区域内落地。外部干预导致部分合作项目面临“选择困境”，例如泰国2024年计划推进的“智能交通人工智能调度系统”项目，因美国承诺提供5000万美元融资并要求采用其全球定位系统（Global Positioning System，GPS）定位技术，一度暂缓与中国的合作谈判，导致项目延期8个月。部分国家存在的“技术依赖”担忧也影响合作深度，菲律宾国会2025年审议的《人工智能发展法案》中，有议员提出“限制单一国家人工智能技术进口比例（不超过50%）”的条款，虽未最终通过，但反映出合作中的地缘信任风险。
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三
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加快推动中国与东盟国家人工智能合作的建议
基于中国与东盟国家人工智能合作态势及现存挑战，为推动合作向更高质量、更深层次迈进，需秉持“问题导向、协同发力、可持续发展”原则，从资源配置、制度协同、能力提升、生态构建及风险规避五个维度精准施策，构建全方位、多层次的合作推进体系。
一是实施梯度化资源配置策略，破解区域发展失衡难题。针对东盟内部“数字鸿沟”问题，需建立差异化资源投入和合作机制，兼顾发达国家高端需求与欠发达国家基础保障。一方面，深化与新加坡、马来西亚等国在人工智能技术领域的合作，通过推动中国与东盟国家共建人工智能领域的“一带一路”联合实验室，聚焦大模型研发、量子智能计算等前沿方向，共享研发成果与市场渠道。另一方面，针对柬埔寨、老挝等基础薄弱国家，启动实施基础能力提升工程，优先保障数字基础设施普惠化建设，依托中国—东盟信息港搭建轻量化算力节点与低成本通信网络，降低合作入门门槛。同时设立中国—东盟人工智能合作专项基金，重点支持欠发达国家的语料库建设、基础数据采集及技术培训项目等，降低合作初期成本门槛。
二是构建双向培育体系，解决人才供需失衡问题。建立“本土培养+跨境流动”相结合的人才合作模式，实现人才供给与需求的精准匹配。扩大中国—东盟人工智能创新合作研修班规模并优化课程体系，增设“人工智能+”垂直领域特色模块。结合东盟产业发展需求，开设农业人工智能应用、智能制造人工智能技术等针对性课程；聚焦区域语言多样性特征，设立多语种人工智能技术培训，培养适配本地语言环境的技术人才。深化校企协同育人模式，推动中国高校与东盟院校共建人工智能实训基地，配备实操性强的教学设备，设计真实场景化的实训项目，重点培养既掌握人工智能技术又熟悉本土产业的复合型人才，提升人才就业适配度。推动建立中国与东盟国家人工智能人才资质互认联盟，制定覆盖核心岗位的统一能力标准，实现双方权威技术资格认证的双向互认，并选择部分国家开展试点后逐步推广。优化跨境流通服务体系，联合东盟各国相关部门设立人工智能人才快速通道，简化签证审批流程、缩短审批周期，提升技术人员跨境流动效率。引导中企践行本土化用工策略，鼓励在东盟设立的研发中心、分支机构扩大本土人才聘用比例，通过岗位培训、技术指导等方式提升本土人才专业能力。
三是打造“场景适配+生态共建”模式，提升合作可持续性。在场景适配方面，聚焦技术本土化改造与本土产业生态培育，破解“水土不服”问题，推动建立东盟人工智能场景数据库，整合各国农业、旅游、制造等领域的场景资源。开发多语种自适应人工智能工具矩阵，重点提升对东盟各国方言、文化习惯的适配能力，同时针对热带农业、区域制造业等特色场景优化人工智能模型算法，提升技术落地的精准度与实用性。在生态共建方面，推动实施东盟人工智能初创企业赋能计划，构建“技术赋能、资本支持、市场对接”的全链条扶持体系，鼓励中国科技企业通过技术授权、股权合作等方式扶持东盟本土企业。升级中国东盟人工智能创新应用大赛，每年评选出更多更优质的本土项目给予资金和技术支持，培育区域内的技术创新力量，提升本土产业的自主发展能力。
四是坚持开放包容合作，应对外部竞争与地缘风险。以“共商共建共享”为核心，强化双方合作的内生动力，同时拓展多边合作空间。一方面，提升合作的“价值共创”属性，在合作项目中明确双方的利益共享机制；通过中国—东盟博览会、数字经济合作论坛等平台，常态化展示合作成果；举办“数字经济合作沙龙”，邀请双方企业、高校开展技术对接等。另一方面，拓展“第三方市场合作”，联合东盟国家与巴基斯坦、孟加拉国等共建“一带一路”国家开展人工智能合作；在全球治理中协同发声，共同推动联合国人工智能治理特别委员会的成立，继续深入贯彻“人工智能技术普惠共享”理念，联合南非等金砖国家形成治理共识，提升发展中国家在全球规则制定中的话语权。
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结语
中国与东盟国家人工智能合作依托民意、政策与经济三大基础，借助多层次政策布局、数字基建完善及数据协同的支撑，已实现从战略共识到场景落地的跨越，成为区域数字经济一体化的核心动力，为全球南南技术合作提供重要范式。尽管面临东盟内部发展失衡、数据规则碎片化、人才错配、技术适配不足及外部干预等挑战，但通过梯度赋能、规则共商、双向育材、生态共建与开放包容的举措可有效破解。面向未来，中国与东盟国家的人工智能合作应立足已有成果，进一步强化需求适配与价值共创，培育开放包容、优势互补的特色合作生态，为夯实中国东盟命运共同体注入持久动能。
作者：侯慧敏
中国科学技术信息研究所，北京 100038